II GSK 880/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. SRL w A., R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2198/18 w sprawie ze skargi I. SRL w A., R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 września 2018 r. nr BP.501.940.2018.1277.OP8.5161 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2198/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę I. w A., R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 września 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I., zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.), tj. błędne przyjęcie, iż w toku postępowania nie zaistniały okoliczności, które odpowiadają dyspozycji ww. przepisu w zakresie spełnienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od nałożenia na niego kary pieniężnej, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisu i ocena przedłożonych w sprawie dowodów prowadzi do odmiennych wniosków. II. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięciu wyjaśnień skarżącej oraz dokumentacji przedstawionej w toku postępowania, która to dokumentacja potwierdza, iż spełnione zostały przesłanki egzoneracyjne uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej; - art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, uzasadnienia dla twierdzenia o braku spełnienia przesłanek egzoneracyjnych uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej; - art. 7 oraz 8 k.p.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie zastosowania dyrektyw prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej i uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w związku z nieuwzględnieniem i brakiem odniesienia do wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze z dnia 2 listopada 2018 r. na potwierdzenie okoliczności związanych z realizacją przez skarżącego przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co stosownie do art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności tych zarzutów nie decyduje każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy oraz obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Z kolei naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W tym miejscu należy odnieść się do kwestii prawidłowości skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutu naruszenia art. 92b ust. 1 oraz art. 92c u.t.d. Autorka skargi kasacyjnej nie wskazała jednostki redakcyjnej art. 92b u.t.d., który zawiera dwa ustępy (z których jeden dzieli się na dalsze punkty) oraz art. 92c u.t.d., który również zawiera dwa ustępy, zaś jego ustęp 1 dzieli się dodatkowo na trzy punkty. W judykaturze prezentowane jest jednolicie stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Sytuacja taka uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanych zarzutów. Dodatkowo należy zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawia wiele zasad postępowania administracyjnego, w szczególności wynikające ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, tj.: art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 15 k.p.a. oraz 78 § 1 k.p.a., jednakże nie wskazuje zasadnie na naruszenie tych zasad. Zarzuty naruszenia tych przepisów odnosi jedynie do ustalenia przez organy, że nie zachodziły okoliczności wymienione w art. 92c oraz art. 92b u.t.d. wskazujące, że Skarżący jako podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Z art. 92a ust. 1 u.t.d. wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Stosownie zaś do art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 20.000 zł - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio powyżej 10 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.). Kary pieniężne określone w załączniku nr 3 do ustawy zostały ustalone w sposób sztywny. Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ - co do zasady - zobowiązany jest do nałożenia kary pieniężnej i wymierzenia jej w wysokości określonej w załączniku oraz w wysokości nie wyższej, niż wynikająca z art. 92a ust. 3 u.t.d. Natomiast odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz przewoźnika z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d. Należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są rzeczywiście uzasadnione. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Kasator formułując zarzuty jedynie w zakresie odstąpienia od nałożenia kary i zwolnienia się przez wykonującego przewóz przewoźnika z odpowiedzialności przewidzianej w art. 92b i art. 92c u.t.d., nie podważył ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu prawidłowości zastosowania przepisów będących materialnoprawną podstawą decyzji ostatecznej. Wymienione zaś przepisy art. 92b i art. 92c u.t.d. wyraźnie statuują odpowiedzialność obiektywną. Podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zobowiązany do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym w zakresie doboru kierowców i ułożenia planu ich pracy. Do uwolnienia się od odpowiedzialności nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych. Prawidłowo zatem WSA uznał, że w niniejszej sprawie Skarżący nie wykazał zaistnienia tego rodzaju okoliczności, o których mowa w art. 92b lub art. 92c u.t.d. Nie zachodziły więc przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej czy umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że WSA zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji wymienionych w zarzutach i uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów. Realizację zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., zapewniają przepisy regulujące postępowanie dowodowe. W myśl art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących faktów mających w sprawie znaczenie prawne. Określenia tych faktów dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie prawne dla sprawy, do których ustalenia zobowiązany jest organ administracji publicznej rozpoznając sprawę (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2017, s. 449 - 451). Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy dotyczący istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W sprawie nie ulegało wątpliwości, że przeprowadzona kontrola na drodze wykazała nierejestrowanie prędkości pojazdu, przebytej drogi i aktywności kierowcy, a także skrócenia dziennego czasu odpoczynku. Ustalenia dokonane przez organ były kompletne i prawidłowe, a ponadto nie zostały skutecznie podważone. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tej sprawie organy administracyjne działały na podstawie obowiązującego prawa, dokonując jego prawidłowej wykładni i tym samym nie naruszono art. 6 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. W związku z powyższym, ponieważ skarga kasacyjna oparta została na nieusprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.