II SA/Rz 611/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. i W. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za szkody oraz zmniejszenie wartości nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi W.F. i A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwanego dalej dalej "Spółką" jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za szkody oraz zmniejszenie wartości nieruchomości wydana w następującym stanie spawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] po rozpoznaniu wniosku W.F. oraz Spółki z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmówił wnioskodawcom ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, dalej "u.g.n."), odpowiadającego wartości poniesionych szkód oraz wysokości zmniejszenia wartości działek nr 1169, 1171/1 i 1108/13 obręb nr [...] miasta P. w związku z wybudowaniem przez Zakłady Gazu Ziemnego w [...] na części tych działek gazociągu DN 600 relacji H. – J. oraz urządzeń technicznych, na podstawie decyzji Miejskiej Rady Narodowej Wydział Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] maja 1963 r. nr [...]. Organ I instancji ustalił, że wskazana wyżej decyzja wydana została w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z późn. zm., dalej "u.z.t.w.n.). W dacie jej wydania, właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, zaś użytkownikiem Państwowe Gospodarstwo Rolne N. W.F. nabył na podstawie umowy sprzedaży od Agencji Nieruchomości Rolnych (następca AWR SP) z dnia [...] stycznia 2005 r., a następnie sprzedał Spółce na podstawie umowy z dnia [...] stycznia 2009 r. działki nr 1169 i 1171/1 (powstałą z podziału działki nr 1171). Ówczesny użytkownik nieruchomości uzyskał odszkodowanie za straty powstałe wskutek zajęcia tej nieruchomości podczas budowy gazociągu. W ocenie organu I instancji brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku z uwagi na fakt, że W.F. przystępując przetargu złożył oświadczenie o zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym przedmiotu przetargu i nie wniósł żadnych zastrzeżeń, a ponadto jako nabywca działek w drodze sukcesji syngularnej nie może ubiegać się o takie odszkodowanie. Jedynie bowiem nabywcy w drodze sukcesji uniwersalnej (spadkobiercy osoby uprawnionej), na których przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy mogliby z takiego uprawnienia skorzystać. Zastosowana w niniejszym przypadku szczególna forma wywłaszczenia, zdaniem organu I instancji, nie mogła doprowadzić do powstania szkody po stronie wnioskodawców, a więc w wyniku zawarcia umowy nabycia przedmiotowej nieruchomości, wnioskodawcy nie nabyli roszczenia odszkodowawczego. W odwołaniu od decyzji I instancji W.F. i Spółka zarzucili m. in. błędne przyjęcie, że wnioskodawcy nabywając nieruchomość w drodze przetargu, nie są uprawnieni do dochodzenia odszkodowania z tytułu poniesionych szkód i zmniejszenia wartości nieruchomości, podczas gdy sam fakt, że poprzedni właściciel nie otrzymał odszkodowania, daje podstawę do odmiennego stwierdzenia oraz naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym przyjęcie, że W.F. składając oświadczenie dotyczące stanu nabywanej nieruchomości, wiedział o istniejącym gazociągu. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji i ich ocenę prawną. Wyjaśnił, że podmiot użytkujący nieruchomość w dacie budowy gazociągu uzyskał wprawdzie odszkodowanie za straty będące bezpośrednim następstwem założenia i przeprowadzenia na nieruchomości określonych urządzeń i przewodów przesyłowych, przyznane na podstawie art. 36 ust. 1 u.z.t.w. Nie wyłącza to jednak co do zasady domagania się przez właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych odszkodowania z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości rozumianego także jako ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a także zmniejszenie jej wartości, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. W tej konkretnej sprawie nabywca nieruchomości nie nabył roszczenia o odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z niej oraz za ewentualne zmniejszenie jej wartości, bowiem to przysługuje właścicielowi lub jego następcom prawnym. W dniu wydania decyzji zezwalającej na przeprowadzenie gazociągu właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa zatem brak było możliwości prawnych ustalenia odszkodowania, nawet gdyby przepisy u.z.t.w. przewidywały jego ustalenie. Byłoby to bowiem odszkodowanie "od Skarbu Państwa dla Skarbu Państwa". Skoro zatem roszczenie po stronie Skarbu Państwa nie powstało, to nie mogło ono być nabyte przez odwołujących się ani w drodze sukcesji uniwersalnej ani też syngulamej. Ponadto W.F. nabył przedmiotową nieruchomość w drodze przetargu od Agencji Nieruchomości Rolnych, a przystępując do przetargu złożył oświadczenie, że zapoznał się ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości w związku z czym organ I instancji nie miał obowiązku ustalać, czy w cenie sprzedaży uwzględniono, że przebiega przez nią gazociąg, tym bardziej że sprzedano ją w drodze przetargu nieograniczonego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W.F. i Spółka zarzucili jej naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 w związku z art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. w związku z art. 64 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że nabywając nieruchomości w drodze przetargowej W.F. oraz Spółka nie są uprawnieni do dochodzenia wnioskowanego odszkodowania, podczas gdy o istnieniu tego roszczenia nie decyduje charakter nabycia a to czy takie odszkodowanie zostało przyznane, a roszczenie to nie ulega przedawnieniu co potwierdza charakteru decyzji ograniczającej prawo własności. W przedmiotowej sprawie nabycie prawa własności nastąpiło od Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych, co pozwala na stwierdzenie, że odszkodowanie to nie mogło być wcześniej dochodzone przez tego właściciela, którym w dacie budowania urządzeń był de facto sam Skarb Państwa. W związku z powyższym nabycie nieruchomości przez skarżących i ujawnienie ich praw w księdze wieczystej powoduje, że są oni w związku z tym tymi właścicielami nieruchomości, którym przysługuje prawa otrzymania odszkodowania na podstawie u.g.n., 2. naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 128 k.c.(w brzemieniu sprzed 1 lutego 1989 roku) w związku 128 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 50 k.c., art. 56 k.c. oraz 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że tylko Państwowemu Gospodarstwo Rolnemu [...] przysługiwało prawo do uzyskania wnioskowanego odszkodowania, podczas gdy odwołujący się nabyli nieruchomości od Agencji Nieruchomości Rolnych, a w ujawnionym stanie prawnym (w księgach wieczystych, ewidencji gruntów) brak było wskazania co ograniczeń z możliwości korzystania z nieruchomości na podstawie decyzji . W związku z powyższym konstytucyjna zasada przyznania słusznego odszkodowania doznaje naruszenia jeśli poprzez wydanie przedmiotowej decyzji skarżący nie mogą mieć prawa do otrzymania odszkodowania, choć są oni niewątpliwie tymi "wywłaszczonymi właścicielami" o których mowa w przedmiotowych przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami którzy nie tylko nie wiedzieli ale też nie mogli wiedzieć o przedmiotowej decyzji i związanej z jej wydaniem ograniczeniem w możliwości korzystania z przedmiotowych (nabytych przez nich) nieruchomości, 3. naruszenia art. 50 k.c., art. 56 k.c. oraz 140 k.c. w związku z art. 128 k.c. (w brzmieniu sprzed 1 lutego 1989 roku) oraz w związku 128 ust. 4 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie polegają na stwierdzeniu, że zakup nieruchomości od Agencji Nieruchomości Rolnych nie powodował przeniesienia prawa do dochodzenia wnioskowanego odszkodowania, podczas gdy wraz z prawem własności właściciel nabywa wszystkie prawa w nim związane, a więc również prawo do odszkodowania w związku z ustanowieniem na przedmiotowych nieruchomościach tzw. służebności ustawowej (zwanej też "administracyjną") na podstawie decyzji z dnia 6 maja 1963 r. Zaznaczyć należy, że ograniczenie prawa własności na podstawie ww. decyzji nie jest identyczne w skutkach do obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym, tj. służebnością gruntową (o treści służebności przesyłu) bądź służebnością przesyłu, ale analogiczne, tym samym skoro właściciel nieruchomości obciążonej prawem służebności przesyłu otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie, to tym bardziej skarżący, których nieruchomości obciążone są prawem do korzystania z nich przez przedsiębiorcę przesyłowego w podobny sposób na podstawie wskazanych przepisów - winni otrzymać przedmiotowe odszkodowanie. II. przepisów postępowania administracyjnego. tj.: 1. art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu przez organy wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i faktów, co w szczególności polegało na: - uznaniu, że z oświadczenia W.F. (którego nie ma w aktach sprawy) stwierdzającego, iż zapoznał się ze stanem faktycznym i prawnym wynikało, iż wiedział on istniejącym gazociągu na przedmiotowych nieruchomościach i ograniczeniu praw w możliwości korzystania z nieruchomości, podczas gdy informacja od ANR nie przesądzała o wiedzy nabywających nieruchomość o istnieniu decyzji ograniczającej możliwość korzystania z nieruchomości. Fakt ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości nie był ujawniony w księdze wieczystej ani też ewidencji gruntów, a organy obu instancji nie dokonały jakichkolwiek ustaleń podważających powyższe fakty, - ustaleniu, że nabywając nieruchomość od ANR nie jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia o odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 u.g.n., gdyż podmiotem takim był ówczesny właściciel nieruchomości (bądź jego spadkobierca) podczas gdy właścicielem w okresie wydawania decyzji i jej realizacji było przedsiębiorstwem państwowym i nie mogło ono otrzymać odszkodowania jako właściciel "wywłaszczonej nieruchomości" w efekcie czego nie został do końca wyjaśniony stan faktyczny sprawy, - ustaleniu, że przedmiotowa decyzja nie doprowadziła do powstania szkody u skarżących w sytuacji w której organy obu instancji nie stwierdziły de facto, czy cena nieruchomości uwzględniała w swej wartości istniejące obciążenie prawem do korzystania z niej przez przedsiębiorstwo przesyłowe na podstawie decyzji z dnia 6 maja 1963 r. co z kolei wskazuje, że organ nie ustalił okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w efekcie niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł wydając przedmiotową decyzję, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organy obu instancji w sposób niekompletny wyjaśniły swoje stanowisko w sprawie co spowodowało, że wszystkie poniesione powyżej okoliczności w zarzutach naruszenia prawa materialnego i procesowego nie znalazły odzwierciedlenia w treści decyzji a to z kolei spowodowało naruszenie przedmiotowego przepisu. Mając na uwadze powyższe, wnieśli o uchylenie w całości decyzji obu instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga, jako oczywiście bezzasadna, zostały przez Sąd oddalone. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Wojewoda [...] wydał zaskarżoną do WSA decyzję na podstawie wszechstronnie zebranego (tj. kompletnego) i rozpatrzonego materiału dowodowego – art. 7, 77 i 80 K.p.a. WSA w pełni podziela wyrażone przez Organ odwoławczy stanowisko, co do wykładni oraz sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego. Stanowiąca przedmiot skargi decyzja administracyjna została wydana na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. W myśl tej regulacji odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 u.g.n. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Ze względu na to, że inwestycja która zdaniem skarżących ogranicza ich prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości (gazociąg wysokiego ciśnienia DN 600), powstała przed wejściem w życie u.g.n. (gazociąg położono w roku 1963 r.), istotne znaczenie dla sprawy odgrywa także przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi: Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 in fine u.g.n. ma charakter normy blankietowej, bowiem nakazuje organom wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym w chwili rozpatrywania sprawy stanie prawnym. Skład orzekający WSA podziela stanowisko Wojewody [...], co do tego, że art. 36 ust. 1 u.z.t.w. nie wyposażał prawnego dysponenta nieruchomości w roszczenie o odszkodowanie o jakim mowa w aktualnie obowiązującym art. 124 i art. 128 ust. 4 u.g.n., z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek położenia gazociągu. Z tego powodu właścicielowi nieruchomości jak również jego następcom prawnym z mocy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., przysługuje w obecnym stanie prawo domagania się na drodze administracyjnej odszkodowania, jeżeli na skutek realizacji infrastruktury technicznej w czasie obowiązywania przepisów u.z.t.w. nastąpiło ograniczenie korzystania z nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jako utrwalone traktuje się stanowisko, iż podmiotem uprawnionym do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a więc także ograniczenia sposobu korzystania z niej, jest były właściciel nieruchomości oraz jego następcy prawni. Nie podlega też kwestii, iż przejście roszczeń odszkodowawczych może nastąpić wyłącznie na mocy sukcesji uniwersalnej, a nie syngularnej. Tylko w ramach tego typu sukcesji następuje przejście ogółu praw i obowiązków dotychczasowego właściciela, bez konieczności podejmowania jakichkolwiek działań ze strony nabywcy. Przejście prawa do uzyskania odszkodowania wynika z faktu wstąpienia w ogół praw i obowiązków byłego właściciela, nie zaś z faktu nabycia prawa własności do konkretnej nieruchomości. Takiego uprawnienia nie posiada nabywca nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej (nabywca syngularny). To nie on bowiem poniósł szkodę, lecz ewentualnie zbywca nieruchomości (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 15 listopada 2016 r. sygn. II SA/Ol 1061/16, wyrok WSA w Łodzi z 16 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 177/15, wyrok WSA w Poznaniu z 4 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1001/14, CBOSA). Organy administracji publicznej prawidłowo odmówiły przyznania wnioskodawcom żądanego odszkodowania, skoro W.F. nabył nieruchomość w drodze umowy sprzedaży zawartej z Agencją Nieruchomości Rolnych (vide: akt notarialny z 6 stycznia 2005 r., karta akt nr 43 - 47). Wobec tego nie można w ogóle mówić o wejściu wyżej wymienionych w pełnię praw i obowiązków, w tym także związanych z roszczeniem o odszkodowanie zbywcy nieruchomości tj. Skarbu Państwa. Poza tym argumentem, Wojewoda całkiem słusznie zwrócił w swej decyzji uwagę na fakt, iż roszczenie odszkodowawcze zbywcy nieruchomości w ogóle nie powstało, bowiem przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość należąca w roku 1963 do Skarbu Państwa. Nieruchomości stanowiące przedmiot własności Skarbu Państwa, nie mogą zostać wywłaszczone, co potwierdza art. 113 ust. 2 u.g.n. Z tej przyczyny Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości nie został wymieniony w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1963 r., nr [...], o zezwoleniu na przeprowadzenie gazociągu. Resumując dotychczasowe ustalenia należy podkreślić, że aktualni właściciele nieruchomości nie dysponują publicznoprawnym roszczeniem o odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności. Dlatego odmowa ustalenia oraz wypłaty żądanego przez nich odszkodowania jest prawidłowa pod względem prawnym, zaś podniesione w skardze zarzuty uznano za oczywiście bezzasadne. Wydane w toku instancji decyzje administracyjne są aktami legalnymi, bowiem Sąd nie doszukał się w nich innych niż podniesione w skardze naruszeń prawa procesowego jak i materialnego, mogących decydować o zastosowaniu kompetencji kasacyjnych, na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. Z wyżej wyłożonych przyczyn skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.