II OSK 3070/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 367/19 w sprawie ze sprzeciwu T. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. W. kwotę 937 (dziewięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 367/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił sprzeciw T. W. (dalej skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Zarząd Dzielnicy [...][...] decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], orzekł o ustaleniu opłaty planistycznej w wysokości 84.074,40 zł i nałożeniu na I. i T. małż. W. solidarnego obowiązku jej uiszczenia, wobec zbycia aktem notarialnym, rep. [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r. Kolegium, działające na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania I. i T. W., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę na wydany w tej sprawie wyrok WSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3401/17 (dalej wyrok z dnia 12 czerwca 2018 r.), w którym Sąd ten uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] października 2017 r., nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, zasądzając od SKO na rzecz skarżącego kwotę 7.099 zł. Odwołując się do brzmienia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej u.g.n.), operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy, od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1509), do operatów szacunkowych, sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. SKO zwróciło uwagę, że Sąd w wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r. stwierdził, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy operat nie był już aktualny, zaś organ nie zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie jego aktualności, zgodnie z wymogami art. 156 u.g.n. Operat został sporządzony w dniu 20 czerwca 2016 r., a zatem nie jest możliwe dokonanie jego aktualizacji. Wprawdzie w dacie wydania przez Sąd wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r. przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. mógł zostać zastosowany, to wyrok ten stał się prawomocny z dniem 31 lipca 2018 r., a zatem już w tej dacie nie było możliwe zaktualizowanie operatu, a tym samym nie może on stanowić dowodu. W tej okoliczności organ upatrywał przyczyny ponownego rozpatrzenia sprawy i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, co przesądza o konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeciwie od decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., przez wydanie orzeczenia kasacyjnego, w sytuacji gdy w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r., zawarto ocenę prawną i wskazano organowi II instancji dalszy sposób procedowania, zaś od daty wydania orzeczenia przez WSA nie nastąpiła zmiana przepisów prawa. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA, przywołując wcześniejszy swój wyrok z dnia 12 czerwca 2018 r. podkreślił, że ustawodawca ograniczył możliwość aktualizowania operatów szacunkowych wyraźnie stanowiąc, że w wyniku aktualizacji operat szacunkowy może być wykorzystywany tylko przez okres kolejnych 12 miesięcy, liczonych od dnia upływu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W świetle powyższego to biegły decyduje o tym, czy sporządzony przez niego operat zachowuje aktualność, zaś datę ważności operatu wyznacza obowiązujący iuris cogentis przepis art. 156 ust. 4 u.g.n., wskazując że w wyniku aktualizacji operat może być wykorzystywany tylko przez okres kolejnych 12 miesięcy liczonych od dnia upływu okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Termin ten jest więc liczony nie od daty potwierdzenia aktualności operatu, lecz od dnia upływu okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W rozpatrywanej sprawie wprawdzie w dacie wydania przez Sąd wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r., przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. mógł zostać zastosowany, to wyrok ten stał się prawomocny z dniem 31 lipca 2018 r., a zatem już w tej dacie nie było możliwe zaktualizowanie operatu. Operat został sporządzony w dniu 20 czerwca 2016 r., a więc uwzględniając brzmienie art. 156 ust. 4 u.g.n. nie była możliwa jego aktualizacja w dacie wydania decyzji, chociaż w momencie wydania przez Sąd wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r. było to dopuszczalne. Mając na uwadze powyższe, zasadnie organ ocenił, że operat szacunkowy sporządzony w dniu 20 czerwca 2016 r. nie mógł stanowić dowodu w postępowaniu. W konsekwencji, w dacie orzekania przez organ odwoławczy, nie istniała już możliwość potwierdzenia aktualności sporządzonego na poczet niniejszej sprawy operatu szacunkowego. Podsumowując WSA uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., albowiem wskazany przez niego powód powrotu sprawy do procedowania przez organ I instancji, znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa. Upływ terminu spowodował, że ex lege zdezaktualizowała się możliwość przedłużenia ważności operatu. Uzasadnienie wspomnianego wyroku nie zawiera zalecenia contra legem by organy nie respektowały wyekspirowania terminu. W skardze kasacyjnej T. W., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości wyrok z dnia 12 kwietnia 2019 r., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i uznanie, że wydanie przez SKO decyzji kasacyjnej było prawidłowe w sytuacji, gdy w wydanym w niniejszej sprawie wyroku przez WSA dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3401/17, zawarto ocenę prawną i wskazano organowi II instancji dalszy sposób procedowania, zaś od daty wydania orzeczenia przez WSA nie nastąpiła zmiana przepisów prawa. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony był do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu, który okazał się usprawiedliwiony. Skarżący kasacyjnie zasadnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego, że w sprawie nie istniały przeszkody do tego, ażeby to Kolegium zleciło sporządzenie nowego operatu szacunkowego, nie uchylając się od rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. Nie stało temu na przeszkodzie obowiązywanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która nie powinna być pojmowana w kategoriach przeszkody do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, mogącego nastąpić jedynie wówczas, gdy wszystkie dowody zostaną przeprowadzone przed organem I instancji. Wprost przeciwnie, w takie same uprawnienia do przeprowadzenia tego postępowania wyposażone są organy odwoławcze, a wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. powinno być traktowane na zasadzie wyjątku, w razie zaistnienia wyszczególnionych w tym przepisie przesłanek. W rozpoznawanej sprawie trzeba mieć na uwadze, że była ona przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez Kolegium oraz sądy administracyjne I instancji. Oddalenie skargi kasacyjnej oznaczałoby powrót sprawy do punktu wyjścia, to znaczy do ponownego jej rozpatrzenia przez organ I instancji, po upływie prawie trzech lat od dnia wydania decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. Należy w tym miejscu podkreślić, że wydając wyrok w dniu 12 czerwca 2018 r. WSA uchylił jedynie decyzję SKO z dnia [...] października 2017 r. nakazując temu organowi zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu. WSA nie zdecydował się na wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć obu instancji, chociaż miał taką możliwość. Poza samą aktualizacją operatu szacunkowego WSA nie wskazał innego rodzaju uchybień natury procesowej ani materialnoprawnej, które powinny zostać w tej sprawie naprawione. Jak zostało to trafnie zauważone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, WSA znając ramy czasowe sprawy, w tym datę sporządzenia operatu (20 czerwca 2016 r.) i maksymalną datę jego aktualizacji (20 czerwca 2018 r.), miał świadomość tego, że w dacie orzekania organ nie będzie mógł już dokonać aktualizacji operatu. Samo jedynie zdezaktualizowanie się możliwości przedłużenia ważności operatu nie spowodowało automatycznej utraty związania Kolegium oraz sądu I instancji oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r. WSA w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku nie wskazał podstawy prawnej z której wynikałby zakaz sporządzenia nowego operatu szacunkowego nieruchomości na etapie postępowania odwoławczego. Sam WSA zwrócił uwagę na to, że stan prawny w sprawie uległ zmianie tylko o tyle, o ile nie było już możliwości potwierdzenia aktualności operatu. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa, Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowany w zacytowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku glosie, że jeżeli dochodzi do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., to należy wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo w znacznej części (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 283). W niniejszej sprawie WSA w ślad za SKO okoliczności tej nie wykazał mechanicznie przyjmując, że sporządzenie operatu szacunkowego przekracza możliwości procedowania Kolegium i powinno nastąpić wyłącznie przed organem I instancji. Gdyby miało tak być w każdym wypadku, wówczas to sam ustawodawca ustanowiłby stosowny wyjątek względem obowiązywania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, czy to wprost w kolejnym paragrafie art. 138 k.p.a., czy też w u.g.n. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok WSA z dnia 12 kwietnia 2019 r. oraz poprzedzającą jego wydanie decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. Rozpoznając po raz kolejny niniejszą sprawę Kolegium powinno podjąć takie czynności procesowe, które zmierzały będą do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Kolegium nie powinno z góry przyjmować, że na przeszkodzie w osiągnięciu tego celu stoi konieczność przygotowania nowego operatu szacunkowego oraz dokonanie oceny tego dowodu. W pkt 2 wyroku NSA zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 937 zł, na którą złożył się zwrot wpisu za obie instancje (200 zł), zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego (720 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej (17 zł).