II SAB/Wa 399/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] (obecnie Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...]) z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia "[....]" z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. Stowarzyszenie [...] (obecnie Stowarzyszenie [...]) zwróciło się do Polskich Kolei Państwowych S.A. w [...] - dalej "PKP S.A." z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci umów podpisanych z członkami aktualnego zarządu tej Spółki. W odpowiedzi na wniosek Spółka podała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) - dalej "u.d.i.p.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 466/12 uwzględnił skargę na bezczynność, zobowiązując PKP S.A. do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. Na skutek skargi kasacyjnej PKP S.A. Wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/13. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy wyrokiem z 4 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 28/14 WSA w Warszawie ponownie uwzględnił skargę na bezczynność, uznając, że PKP S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane umowy należy zakwalifikować jako informację publiczną. Orzeczenie to zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1486/14, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 828/15 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] wskazując, że umowy podpisane z członkami Zarządu Spółki nie stanowią informacji publicznej. WSA w Warszawie uznał, że pismo skierowane do skarżącego, wskazujące, że wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiło prawidłową realizację wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, zatem organ nie pozostawał w bezczynności. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 828/15 złożyło Stowarzyszenie [...], wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 307/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie wskazując na związanie wyrokiem NSA z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1486/14 oraz uznając, że umowy menedżerskie pomiędzy Spółką PKP a członkami jej zarządu nie stanowią informacji publicznej, błędnie odczytał wytyczne NSA zawarte we wspomnianym wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. NSA nie przesądził bowiem w tym orzeczeniu, że umowy zawarte z członkami zarządu PKP S.A. nie stanowią informacji publicznej bądź, że mogą one być zakwalifikowane do tej kategorii tylko wówczas, gdy określony podmiot realizuje zadania publiczne. NSA stwierdził jedynie, że dotychczasowa ocena Sądu I instancji żądanych przez Stowarzyszenie danych ograniczała się tylko do przyjęcia, że publiczny charakter informacji zawartych w umowach państwowej spółki z członkami jej zarządu wynika z faktu wykonywania przez spółkę zadań publicznych. Sąd kasacyjny podał również, że umowy menadżerskie nie stają się automatycznie informacją publiczną wówczas, gdy jednym akcjonariuszem Spółki jest Skarb Państwa, ale nie wykluczył, że w określonym zakresie mogą one takie informacje zawierać. NSA w uzasadnieniu swojego wyroku uchylającego zaskarżone orzeczenie, w części obejmującej wytyczne dla Sądu I instancji wskazał na konieczność analizy dokumentów objętych żądaniem wnioskodawcy pod kątem istnienia innych niż wspomniane przesłanek charakteryzujących informację publiczną. Innymi słowy sąd kasacyjny zwrócił uwagę, że nie znajduje oparcia w aktach sprawy teza Sądu I instancji, polegająca na przyjęciu, iż PKP S.A. wykonuje zadania publiczne. Dlatego też z tej okoliczności nie można wywodzić, że wspomniane umowy menadżerskie mogą stanowić informację publiczną. Nie jest to jednak jedyna okoliczność determinująca charakter informacji znajdującej się w posiadaniu podmiotu obowiązanego. W ocenie NSA pojęcie informacji publicznej nie może być wykładane tylko na podstawie literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w oderwaniu od innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności od wskazywanego przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie art. 6 u.d.i.p. Przepis ten wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. NSA wskazał, że poza sporem pozostaje, że PKP S.A. jest podmiotem, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p., a więc podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem PKP S.A. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p. to udostępnieniu podlegają takie dane jak m.in.: informacje o organach i osobach piastujących w Spółce funkcje i ich kompetencjach. Naczelny Sąd Administracyjny przeanalizował treść umów menadżerskich zawartych pomiędzy PKP S.A. a członkami zarządu Spółki podpisanych w roku 2012 r. i doszedł do wniosku, że w dokumentach tych znajdują się m.in. informacje dotyczące kompetencji poszczególnych członków zarządu Spółki, jak też sposobu podziału między nimi określonych obowiązków. W umowach określone zostały również różnego typu oświadczenia, m.in. o możliwości wykonywania powierzonych członkom zarządu zadań. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, które dane zawarte w spornych umowach stanowią informację publiczną, gdyż Sąd I instancji oceniał dane zawarte w umowach menadżerskich stanowiących przedmiot wniosku Stowarzyszenia jedynie w oparciu o kryterium wykonywania zadań publicznych oraz dysponowania majątkiem publicznym, bez uwzględnienia unormowań zawartych w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ocenić czy w świetle powołanych przepisów, szeroko określających pojęcie informacji publicznej, biorąc pod uwagę także brzmienie art. 6 u.d.i.p., umowy menadżerskie objęte wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia zawierają informację publiczną. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a." Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazać przy tym należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany jest trzema wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłymi w sprawie tj. z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/13, z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1486/14 oraz z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 307/16. Z uwagi na to, że przedstawione w części historycznej uzasadnienia kwestie, dotyczące w szczególności zakwalifikowania PKP S.A. do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zostały prawomocnie przesądzone, Sąd w dalszej części uzasadnienia koncentrować się będzie na kwestii, czy umowy menadżerskie zawierają informację publiczną, jako wymagających rozważenia. Stosownie do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 307/16, należy rozważyć, czy "informacja o wysokości wydatków Spółki na wynagrodzenia członków jej zarządu stanowi obciążenia majątku państwowej osoby prawnej, o którym stanowi art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p., niezależnie od tego czy majątek PKP S.A. jest majątkiem Skarbu państwa czy Spółki". Oceniając tę kwestię, zwrócić należy uwagę, iż PKP S.A. jest, w ocenie Sądu, państwową osobą prawną, gdyż jest to jednoosobowa Spółka Skarbu Państwa, powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.i.d.p.),a także jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przypomnieć należy, iż pojęcie państwowa osoba prawna nie zostało uściślone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Definicja legalna tego pojęcia zamieszczona została w treści art. 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez państwową osobę prawną należy rozumieć inną niż Skarb Państwa jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną, której mienie jest w całości mieniem państwowym. Wątpliwość, co do tego, czy w ramach jednostek organizacyjnych, których mienie jest w całości mieniem państwowym, występują również jednoosobowe spółki Skarbu Państwa, usuwa treść art. 5a ust. 3 pkt 2 przywołanej ustawy, którego wykładnia stanowczo pozwala zaliczyć do kręgu państwowych osób prawnych jednoosobowe spółki Skarbu Państwa. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 199 r. sygn. akt III CZP 140/91 (publ. OSNC 1992/6/109), nawiązując do wcześniejszej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1991 r. sygn. akt III CZP 38/91 (publ. OSNCP 1991, z. 10-12, poz. 118), stwierdzono, że pojęcie państwowej osoby prawnej mieści się w szerszym pojęciu państwowej jednostki organizacyjnej. Jako "państwowy" uznano – należący do państwa w zakresie uregulowanym przez prawo cywilne – czyli "państwowy" w sferze majątkowej, co oznacza, że państwowa osoba prawna to taka osoba, której mienie jest mieniem państwowym stosownie do normy art. 44 i 441 K.c. Stanowisko utrwaliło się w późniejszym orzecznictwie. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 10 maja 1992 r. sygn. akt III CZP 49/92 (publ. OSN i CAPiUS – 1992 r. z 11, poz. 200) jednoznacznie stwierdził, że jednoosobowa spółka Skarbu Państwa powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1996 r. prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.) jest państwową osobą prawną. Powyższy pogląd podzielono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też w piśmiennictwie prawniczym (v. Naczelnego Sadu Administracyjnego wyroki z dnia 2 października 1998 r. III SA 649/97, publ. Lex 37122 i z dnia 20 września 1996 r. III SA 688/96, publ. baza internetowa CBOSA) czy "Opinia w sprawie interpretacji art. 203 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli" – prof. dr hab. Piotr Winczorek, publ. numer specjalny Kontrola Państwowa i cytowane tam poglądy autorów Komentarza do ustawy NIK, Wyd. Sejmowe 2000- K. Pietrzykowski, S. Dmowski, S. Rudnicki). W ocenie Sądu informacja o wysokości wydatków Spółki na wynagrodzenia członków jej zarządu stanowi informację o obciążeniu majątku państwowej osoby prawnej, a zatem jest to informacja publiczna. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 307/16 nakazał też przeanalizowanie treści umów menadżerskich zawartych pomiędzy PKP S.A. a członkami zarządu Spółki – podpisanych w roku 2012 pod kątem istnienia informacji publicznej. Po przeanalizowaniu treści tych umów Sąd stwierdza, że dane w nich zawarte stanowią informację publiczną. Odnoszą się one bowiem do kwestii kompetencji poszczególnych członków zarządu Spółki, sposobu podziału między członkami zarządu określonych obowiązków. Okoliczności, o których stanowi art. 6 ust. 1 pkt 2 u.i.d.p., to informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie prawnym lub formie prawnej (lit. a) organizacji (lit. b), przedmiotach działalności i kompetencjach (lit. c), organach i osobach sprawujących w nich funkcji i ich kompetencjach (lit. d) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f). Skoro zatem, żądane dokumenty zawierają informacje mające charakter informacji publicznej, to skargę na bezczynność należało uznać za zasadną. W świetle powyższych rozważań, spełnione zostały przedmiotowe i podmiotowe przesłanki zastosowania przez organ ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego Stowarzyszenia. Stwierdzić należy, że bezczynność organu nie miała – w ocenie Sądu – charakteru kwalifikowanego i wynikła raczej ze skomplikowanego charakteru zagadnienia, a zatem nie nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nic nie świadczy o lekceważeniu, bądź ignorowaniu wnioskodawcy. Z tego też samego powodu nie wymierzono wobec organu grzywny z urzędu. W tym stanie rzeczy na mocy art. 149 ust, 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku. Wyjaśnić też należy, iż stosownie do art. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 40 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stosował przepis art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym, a więc obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.