II FSK 130/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Małgorzata Niezgódka - Medek, Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wa 1575/18 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 16 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 1575/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia z dnia 16 marca 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia dostępna jest na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ (dalej zwana: "CBOSA"). 2.1. Od powyższego orzeczenia pełnomocnik skarżącego wywiódł skargę kasacyjną i zrzekając się przeprowadzenia w sprawie rozprawy, podniósł na naruszenie przepisów prawa procesowego, polegające na tym, że pomimo stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ skarbowy winien był wydać postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 56 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej zwana: "u.p.e.a."), zgodnie z wnioskiem skarżącego, zamiast postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej zwana: "k.p.a.") w zw. z art. 28 k.p.a., Sąd uznał, że wspomniana wadliwość nie miała w istocie wpływu na wynik sprawy, a zatem brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, pomimo iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, a tym samym organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga co do jej istoty. Wskazując na powyższe naruszenie prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji postanowienia z dnia 16 marca 2018 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 2.2. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Kontroluje zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie jej zarzutami i wnioskami. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podkreślić należy, że z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. precyzyjne i jasne sformułowanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie przez stronę składającą środek odwoławczy jest kwestią niezwykle istotną, przesądzającą o zakresie kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Należy zauważyć, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Szczególną rolę w ramach tego specyficznego środka odwoławczego spełnia uzasadnienie skargi kasacyjnej, które powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Przez "wpływ na wynik sprawy", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1060/14, publ. CBOSA). Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować, bądź uzasadniać zarzutów kasacyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10, publ. CBOSA). 3.3. Obszerne przytoczenie powyżej wskazanych regulacji było konieczne z uwagi na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że istota sporu dotyczy w rzeczywistości tego czy organ egzekucyjny miał podstawy do tego, aby zawiesić na wniosek skarżącego postępowanie egzekucyjne w sytuacji, gdy zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym była jego małżonka, a on został wymieniony w tytule wykonawczym w części "B" jako małżonek, odpowiedzialny majątkiem wspólnym. Rozstrzygnięcie tego wniosku nie inicjowało bowiem w toku postępowania egzekucyjnego odrębnego postępowania, a dotyczyło jedynie kwestii wpadkowej, incydentalnej związanej z możliwością zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie jednej z enumeratywnie wskazanych w art. 56 §1 u.p.e.a. podstaw. Zdaniem organu egzekucyjnego i organu odwoławczego nie posiadał on w ogóle legitymacji czynnej do zainicjowania postępowania w "przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego", gdyż nie był on zobowiązanym w rozumieniu art. 1a pkt 20) u.p.e.a. W ocenie Sądu I instancji po pierwsze prawidłowo w innej sprawie rozstrzygnięto ( tj. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 993/18), iż skarżący nie miał legitymacji do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i nie miał on w postępowaniu egzekucyjnym statusu zobowiązanego. Po drugie w sprawie egzekucyjnej nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego z art. 56 §1 u.p.e.a. i innych przepisów. W rezultacie WSA w Warszawie wskazał, że wobec złożenia przez skarżącego wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego i braku podstaw do jego zawieszenia organ winien był wydać postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a wadliwość polegająca na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego zamiast wydania postanowienia o odmowie zawieszenia nie miała w istocie wpływu na wynik sprawy, gdyż i tak nie mogło dojść do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Wobec tego brak było podstaw prawnych do uchylenia postanowienia z tego tytułu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Należy zauważyć, że przepis ten warunkuje uchylenie zaskarżonego aktu od naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3.4. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną istotne dla rozstrzygnięcia było to, czy wydany został akt o charakterze formalnym, czy merytorycznym, co miało mieć wpływ na wynik sprawy. Należy jednak podkreślić, że uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego poza obszernym przytoczeniem wypowiedzi Sądu I instancji ograniczył uzasadnienie zarzutów do następujących stwierdzeń: "W tym zakresie Skarżący podnosi, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga co do jej istoty. Dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a par. 1 kpa nie można formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Skarżący wskazuje, że w tym przypadku WSA w Warszawie oddalając jego wnioski dokonał merytorycznej oceny jego żądania, co zresztą wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku". 3.5. Należy zauważyć, że w istocie pomiędzy stanowiskiem strony skarżącej wyrażonym w skardze kasacyjnej a wypowiedzią Sądu I instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma rozbieżności co do charakteru postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (czyli o charakterze formalnym, choć dotyczącym materialnoprawnej legitymacji do zainicjowania określonego postępowania), a postanowieniem o odmowie zawieszenia postępowania (czyli o charakterze merytorycznym, czyli oceniającym wystąpienie określonej przesłanki). Istota jednak wypowiedzi WSA w Warszawie w rozpatrywanej sprawie sprowadzała się do braku istotności tej okoliczności dla samej możliwości zawieszenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na brzmienie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stanowisko to nie jest zwalczane w skardze kasacyjnej ani zarzutem naruszenia ostatniego ze wskazanych przepisów, ani poprzez uzasadnienie, które wskazywałoby na wadliwość przyjętej przez Sąd I instancji oceny prawnej braku możliwości zastosowania w sprawie egzekucyjnej instytucji zawieszenia na żądanie skarżącego. Ponadto w ogóle w skardze kasacyjnej nie dostrzeżono, że zgodnie z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r., o sygn. akt III SA/Wa 993/18, skarżącemu nie przysługiwał w postępowaniu egzekucyjnym status strony w rozumieniu art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Podniesiony zaś jako naruszony w skardze kasacyjnej przepis art. 56 § 4 u.p.e.a. stanowi, że na postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania służy zażalenie. Środek zaskarżenia może przysługiwać w danym postępowaniu wyłącznie stronie lub uczestnikowi takiego postępowania. W uzasadnieniu skargi nie wyjaśniono jednak w jaki sposób przepis ten został naruszony w relacji do art. 28 k.p.a. przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jest to tym bardziej istotne w świetle prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 993/18 wydanym na skutek skargi skarżącego, w przedmiocie odmowy przyznania mu statusu strony w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczącym jego żony jako zobowiązanej. Wyrok ten korzysta zaś z waloru powagi rzeczy osądzonej co do tej kwestii i wiąże z mocy art. 170 i art. 171 p.p.s.a. nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. 3.6. W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.