I SA/Wa 14/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi H. A. i A. K. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz H. A. i A. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1- sentencja wyroku Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] października 2018 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] listopada 1992 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Fabrykę [...] "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...] o powierzchni [...] ha - w części gruntu pochodzącego z nieruchomości oznaczonej jako "[...]" - aktualnie oznaczonego jako działki: nr [...], nr [...], nr [...] - do czasu wydania przez Prezydenta [...] ostatecznej i prawomocnej decyzji w sprawie wniosku dawnych właścicieli złożonego w trybie przepisów art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z 26 października 1945 r. (Dz. U. Nr 50 poz. 279) o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...], w części dotyczącej ww. działek nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 1992 r., nr [...] działając na podstawie art. 2 ust. 1, 2, 3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm) stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Fabrykę [...] "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...], obręb [...] o powierzchni [...] ha oraz ustalił cenę gruntu i wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Decyzja Wojewody została utrzymana w mocy decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] listopada 1992 r., nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i nabycia prawa własności znajdujących się na gruncie budynków, przez Fabrykę [...] "[...]" w [...]. Wnioskiem z [...] lutego 2017 r. H. A. i A. K. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r., nr [...] w części gruntu pochodzącego z nieruchomości oznaczonej jako "[...]". Minister uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji (wyrok WSA w Warszawie z 30 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 253/06). Rozpoznając sprawę organ wskazał, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania orzeczenia przez organ administracji. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1990 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. W postępowaniu uwłaszczeniowym zakończonym decyzją z [...] marca 1992 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] listopada 1992 r. organ wojewódzki ustalił, że nieruchomość stanowiąca przedmiot tego postępowania została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] . Z decyzji Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2009 r., nr [...] wynika, że 11 lutego 1949 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek Z. A., S. F. i S. A., złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym, do nieruchomości położonej w gminie [...], wieś [...], do którego dołączono akt notarialny z [...] czerwca 1932 r. potwierdzający prawa wnioskodawców do nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem z [...] grudnia 1958 r., nr [...] odmówiło S. A. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] na [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej Nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2009 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. A., uchylił orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1958 r. w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej, jako działki nr [...], nr [...], nr [...] nr [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, tj. Prezydentowi [...]. W związku z powyższym do rozpatrzenia pozostał wniosek dekretowy złożony [...] lutego 1949 r. przez Z. A., S. F. i S. A.. Minister wyjaśnił, że na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 400/17 i rozmowy przeprowadzonej z pracownikiem Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...] (notatka służbowa z [...] sierpnia 2018 r.) ustalono, że Prezydent [...] nie zakończył jeszcze postępowania w sprawie wniosku dawnych właścicieli złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...]. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1183/12 okoliczność, że pozostał do rozpoznania wniosek o przyznanie prawa własności czasowej i istnieje obowiązek rozpoznania tego wniosku nie oznacza, iż prawo użytkowania wieczystego zostanie przyznane. Jak podkreślono w omawianym wyroku kwestia spełnienia przesłanek przyznania prawa użytkowania wieczystego, wymienionych w art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. nie była przedmiotem badania w sprawie uwłaszczeniowej, ale będzie musiała zostać dokładnie wyjaśniona w toku postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu. W szczególności musi zostać wyjaśnione, czy wnioskodawcy i ich następcy prawni mają legitymację do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). W ocenie Ministra z ww. wyroku z 12 grudnia 2013 r. wynika wprost, że warunkiem oceny przesłanki naruszenia praw osób trzecich w postępowaniu uwłaszczeniowym jest dokonanie, przez Prezydenta [...], uprzedniej oceny legitymacji wnioskodawców do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu. Rozstrzygnięcie, które ostatecznie i prawomocnie zakończy postępowanie dekretowe co do przedmiotowej nieruchomości, będzie miało bezpośredni wpływ na ocenę, czy w toku postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją uwłaszczeniową doszło do naruszenia praw osób trzecich, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. Minister uznał, że treść ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia Prezydenta [...] w postępowaniu dekretowym, w stosunku do przedmiotowej nieruchomości ma wpływ na niniejsze postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] marca 1992 r., w tym w szczególności w zakresie oceny naruszenia praw osób trzecich przedmiotową decyzją uwłaszczeniową i wobec tego zawiesił niniejsze postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skargę na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2018 r., złożyli H. A. i A. K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie : - przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 § 1 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zawieszeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w sytuacji, gdy będzie skutkowało to w przyszłości umorzeniem przedmiotowego postępowania przed Ministrem Inwestycji i Rozwoju, o czym organ w żaden sposób nie informuje skarżących w uzasadnieniu postanowienia, co sprzeciwia się wyrażonej w art. 8 § 1 kpa zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; - przepisów prawa procesowego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy administracyjnej, w tym w szczególności w zakresie oceny, czy w toku postępowania uwłaszczeniowego doszło do naruszenia praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości zależy od ostatecznego zakończenia przez Prezydenta [...] postępowania dekretowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy wobec braku zakończenia postępowania dekretowego skarżącym przysługuje interes prawny o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a po zakończeniu postępowania dekretowego, skarżący taki interes mieliby utracić ; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 7 ust 1 dekretu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla oceny istnienia interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu decyzji uwłaszczeniowej konieczne jest prawomocne zakończenie przez Prezydenta [...] postępowania dekretowego w przedmiocie wniosku dekretowego z [...] lutego 1949 r., w sytuacji gdy wydanie decyzji uwłaszczeniowej naruszało prawa osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, a postępowanie dekretowe nie zostało prawomocnie zakończone, zgodnie z którym skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, który wynika już z samego faktu prawidłowego złożenia wniosku dekretowego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że skarżący mają prawo do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie bez uprzedniego składania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zgodnie z art. 52 § 3 ppsa, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzje z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Celem tego przepisu jest racjonalizacja postępowania odwoławczego i umożliwienie stronie skorzystania z drogi sądowej, także w przypadku wydania postanowienia. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest warunkiem koniecznym dopuszczalności skargi. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1154/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1348/17). Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi wskazać należy, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny, czy zachodziły przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu wydania przez Prezydenta [...] ostatecznej i prawomocnej decyzji w sprawie z wniosku dawnych właścicieli o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...] wsi [...] oznaczonego jako działka nr [...], obręb [...]. Z treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa zachodzi zatem jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji nie będzie w ogóle możliwe. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia ma wykluczać zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. To natomiast, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego i nie daje tym samym podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Skarżący zarzucili, że organ błędnie przyjął, iż rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, w szczególności w zakresie oceny, czy w toku postępowania uwłaszczeniowego doszło do naruszenia praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust 1 ustawy z 29 września 1990 r. zależy od ostatecznego zakończenia przez Prezydenta [...] postępowania dekretowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy wobec braku zakończenia postępowania dekretowego skarżącym przysługuje interes prawny o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a po zakończeniu postępowania dekretowego, skarżący taki interes mieliby utracić. Wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny, warunkujący posiadanie przez dany podmiot przymiotu strony w określonym postępowaniu, musi wynikać z przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Skarżący interes prawny wywodzą z art. 2 ust 1 ustawy z 29 września 1990 r. wskazując, że decyzja uwłaszczeniowa naruszyła ich prawa, a nie został jeszcze ostatecznie rozstrzygnięty wniosek dawnych właścicieli z [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej gruntu nieruchomości złożony w trybie dekretu z 26 października 1945 r. Należy zgodzić się ze skarżącymi, że w chwili prawomocnego rozstrzygnięcia tego wniosku mogą oni utracić przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej będzie miał wpływ na sytuację byłych właścicieli (ich spadkobierców), tj. na ich roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego. Interes prawny nierozerwalnie wiąże się bowiem z dochodzeniem roszczeń dekretowych, wykazywaniem, że uwłaszczenie narusza ich prawa w tym przedmiocie. Dlatego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej powinno być prowadzone i zakończyć się przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego. W przypadku bowiem ostatecznego rozstrzygnięcia wniosków dekretowych (negatywnie) skarżący utracą przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W sytuacji bowiem gdy prawomocną i ostateczną decyzją wydaną na podstawie art. 7 ust 1 dekretu organ odmówi byłemu właścicielowi (jego następcy prawnemu) prawa użytkowania wieczystego, to osoba taka nie może już wylegitymować się żadnym prawem rzeczowym do gruntu. Słusznie więc podnoszą skarżący (powołując się na orzecznictwo), że osoba taka powinna jeszcze w trakcie trwania postępowania wywołanego wnioskiem dekretowym wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej i dopiero po pozytywnym dla niej zakończeniu tego postępowania nadzorczego (a nie odwrotnie) kontynuować postępowanie dotyczące użytkowania wieczystego. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, z przyczyn wyżej omówinych. Dlatego Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. O zwrocie kosztów postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa (pkt 2 sentencji wyroku).