II SA/Rz 272/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] ; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego B. S. kwotę 1062 zł /słownie: tysiąc sześćdziesiąt dwa złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B. S. (dalej w skrócie: "skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "organ zażaleniowy") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i jednocześnie nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie realizowanego budynku letniskowego o wym. 4,50 m x 5,00 m usytuowanego na działce ew. nr 33 położonej w miejscowości T., będącej własnością Skarbu Państwa, a w zarządzie trwałym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...]. Wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1528/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę skarżącego od powyższej decyzji. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2652/15 – oddalił skargę kasacyjną. Następnie postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 20/18 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę skarżącego o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2652/15. W dniu 5 marca 2018 r. organ I instancji wystosował do skarżącego upomnienie i jednocześnie wezwał go do wykonania obowiązku rozbiórki ww. budynku letniskowego w terminie 14 dni od daty doręczenia upomnienia. W piśmie z dnia 23 marca 2018 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowanie ze skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu w mocy postanowienia tego organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej, oraz toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2652/15, z uwagi na pojawienie się w domku letniskowym chronionego prawem gatunku węża Eskulapa, dla którego domek stanowi siedlisko. Zdaniem skarżącego, wykonanie decyzji rozbiórkowej naraziłoby go na odpowiedzialność karną. Następnie w piśmie z dnia 9 kwietnia 2018 r. skarżący powołując się na treść uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 20/18 podniósł, że kwestie dotyczące ochrony przyrody powinny być uwzględnione na etapie faktycznego wykonywania rozbiórki. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2018 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że toczące się postępowania sądowoadministracyjne nie wstrzymują postępowania egzekucyjnego, wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest bezprzedmiotowy, natomiast wniosek o przeprowadzenie oględzin nie zasługuje w aktualnym stanie faktyczno – prawnym na uwzględnienie. Ponadto organ poinformował skarżącego, że decyzja o nakazie rozbiórki jest ostateczna, natomiast osoba zobowiązana do wykonania nakazu rozbiórki powinna ten obowiązek wykonać w sposób nie naruszający innych przepisów. W dniu 17 maja 2018 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], organ I instancji nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 18.625,50 zł w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w tytule wykonawczym, oraz wezwał skarżącego do wykonania tego obowiązku w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia. Skarżący w dniu 24 maja 2018 r. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie egzekucyjne, z uwagi na niezamieszczenie w tytule wykonawczym numeru PESEL skarżącego. W dniu [...] października 2018 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 4 w związku z § 5, art. 122 § 1, § 2, § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 19.323,00 zł w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w tytule wykonawczym, ustalając jednocześnie opłatę w wysokości 68 zł za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny. Ponadto wezwał skarżącego do uiszczenia grzywny oraz opłaty a także wykonania obowiązku w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że z uwagi na to że przedmiotowy budynek letniskowy, jak stwierdzono w decyzji nakazującej rozbiórkę, jest obiektem trwale związanym z gruntem, posadowiony został na płytach betonowych i jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych tj. ściany wraz z ociepleniem wewnętrznym, stropem oraz dachem - jest on w myśl przepisów Prawa budowlanego budynkiem. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 1a pkt 12 b u.p.e.a., jednym ze środków egzekucji jest grzywna w celu przymuszenia. W myśl art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie natomiast z art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4 stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części (objętego nakazem przymusowej rozbiórki) i 1/5 ceny za 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Organ I instancji wyjaśnił, że cena m2 powierzchni użytkowej za II kwartał 2018 r. wynosi 4.294 zł - zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Głównego Urzędu Statystycznego w dniu 23 sierpnia 2018 r. (Dz. Urz. GUS z 2018 poz. 39). Tak więc kwota grzywny wyliczona została w następujący sposób: (4,50 m x 5,00 m) x 1/5 x 4294 zł / m2 =19,323 zł. Natomiast stosownie do art. 64 a § 1 pkt 1 u.p.e.a., opłata za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wynosi 10 % od kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji, w którym zarzucił: 1) naruszenie art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 2 u.p.e.a., poprzez zastosowanie nadmiernie uciążliwego środka egzekucyjnego bez rozważenia jego wagi i skutków, oraz nałożenie grzywny w wysokości prawdopodobnie przewyższającej koszty wykonania zastępczego obowiązku;  2) naruszenie art. 29 § 1 w zw. z art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., poprzez nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia, bez zbadania okoliczności, czy wykonanie decyzji nie jest obarczone wadą niewykonalności, co organ jest zobowiązany uczynić z urzędu; 3) naruszenie art. 7 oraz art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia, pomimo okoliczności, że decyzja nakazuje stronie popełnienie czynu zabronionego; 4) naruszenie art. 122 § 1 pkt 1) w zw. z art. 27 § 1 u.p.e.a., poprzez doręczenie skarżącemu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wraz z tytułem wykonawczym, zawierającym liczne błędy formalne i niespełniającym wymogów przewidzianych przepisami. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że w domku, mającym być przedmiotem rozbiórki zalęgł się wąż Eskulapa, który jest gatunkiem chronionym. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (u.o.p.) w art. 52 ust. 1 określa katalog czynności, których można zakazać w stosunku do dziko występujących zwierząt gatunków objętych ochroną gatunkową. Należą do nich m.in. zakazy wskazane w punktach 7) i 8) ww. ustawy, obejmujące niszczenie siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania oraz niszczenie, usuwanie lub uszkadzanie gniazd, mrowisk, nor, legowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień. Kwestia ta została szczegółowo uregulowana w akcie wykonawczym do ustawy, to jest w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2016 r.), który stanowi, że w stosunku do dziko występujących zwierząt, należących do gatunków objętych ochroną ścisłą oraz częściową, o których mowa w m.in. w lp. 480-592 w załączniku nr 1 do rozporządzenia wprowadza się zakaz m.in. niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, mrowisk, nor, legowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień, umyślnego uniemożliwiania dostępu do schronień, umyślnego przemieszczania z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca. Pozycja węża Eskulapa w załączniku numer 1 to pozycja 482, a więc zabronione jest dokonywanie względem niego jakiejkolwiek z ww. czynności. Zdaniem skarżącego nie ulega jednocześnie wątpliwości, że wąż regularnie przebywa w domku, który stał się jego siedliskiem, zaś jego rozbiórka będzie musiała się wiązać albo z koniecznością przemieszczenia go z miejsca regularnego przebywania (stan ten trwa od dłuższego czasu) na inne miejsce, lub też ze zniszczeniem jego schronienia. Każdy z tych czynów, objęty jest zakazem. Skarżący przywołać treść art. 131 pkt 14 u.o.p., który stanowi, że kto bez zezwolenia lub wbrew jego warunkom narusza zakazy w stosunku do roślin, zwierząt lub grzybów objętych ochroną gatunkową podlega karze aresztu albo grzywny. Tym samym, w ocenie skarżącego, wykonanie decyzji doprowadzi do popełnienia czynu zabronionego Skarżący wyjaśnił, że w pierwszym rzędzie uzasadnia zarzuty naruszenia art. 29 § 1 w zw. z art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., poprzez nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia, bez zbadania okoliczności, czy wykonanie decyzji nie jest obarczone wadą niewykonalności, co organ jest zobowiązany uczynić z urzędu, jak również naruszenia art. 7 oraz art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia, pomimo okoliczności, że decyzja nakazuje skarżącemu popełnienie czynu zabronionego. Są to okoliczności ze sobą związane - nałożona grzywna zmierza bowiem do wymuszenia na skarżącym wykonania decyzji, której wykonanie spowoduje popełnienie czynu zabronionego; decyzja zaś, która jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, w świetle ustawy jest decyzją niewykonalną ze względów prawnych. Okoliczność ta nie została jednak w ogóle zbadana przez organ nakładający grzywnę. Skarżący wskazał, że w prawomocnym orzeczeniu z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 20/18, Naczelny Sąd Administracyjny wydał wiążące ustalenia, do których w toku postępowania egzekucyjnego organ ma obowiązek się zastosować: "Wynika to z tego, że w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki nie bada się kwestii dotyczących ochrony przyrody. Natomiast kierując się obowiązującą zasadą legalizmu (tj. obowiązkowości działania na podstawie i zgodnie z obowiązującym prawem), kwestie dotyczące ochrony przyrody powinny zostać uwzględnione przy faktycznym wykonywaniu nakazu rozbiórki bądź przez samego skarżącego bądź przez organ egzekucyjny na etapie wszczętego postępowania egzekucyjnego. Dlatego ewentualne kwestie dotyczące niewykonalności nakazu rozbiórki powinny być rozważane przez organ egzekucyjny. Jeśli bowiem chodzi o formę ochrony przyrody polegającą na tzw. "ochronie gatunkowej" to zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 142 ze zm.) w stosunku do gatunków zwierząt objętych ochroną gatunkową mogą być wprowadzone, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt, odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1 i 1a, dotyczące chwytania na terenach zabudowanych przez podmioty upoważnione przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska zabłąkanych zwierząt i przemieszczania ich do miejsc regularnego przebywania. A zatem ustawa o ochronie przyrody dopuszcza określone odstępstwa od ochrony jaką przewiduje w odniesieniu, np. do węża eskulapa jako gatunku chronionego; co powinno zostać rozważone ale na etapie faktycznego wykonywania nakazu rozbiórki". Skarżący stwierdził, że pomimo jego wniosków i twierdzeń w tym zakresie, organ I instancji nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji, w której to wykonanie decyzji spowoduje popełnienie czynu zabronionego. Skarżący poinformował, że w domku nadal zamieszkuje chroniony wąż. Skarżący oświadczył, że w momencie, w którym wykonanie decyzji nie będzie wiązało się z popełnieniem czynu zabronionego, wykona przedmiotową decyzję bez konieczności stosowania ze strony organu jakiegokolwiek przymusu. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej fragmencie, w zaistniałej sytuacji, organ administracji publicznej - celem działania zgodnie z przepisami prawa - winien zwrócić się do podmiotu upoważnionego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska zajmującego się zabłąkanymi zwierzętami i przemieszczania ich do miejsc regularnego przebywania. Skarżący stwierdził, że w zaistniałej sytuacji, organ zamiast tego, nałożył na niego grzywnę w celu przymuszenia obywatela do popełnienia czynu zabronionego, co w państwie prawa jest czymś absolutnie niedopuszczalnym. Skarżący wskazał również, że Naczelny Sąd Administracyjny w zacytowanym wyżej orzeczeniu zwrócił uwagę na tą konkretnie kwestię, związaną z kolizją między wykonaniem prawomocnej decyzji, a przepisami dotyczącymi ochrony środowiska: "ewentualne kwestie dotyczące niewykonalności nakazu rozbiórki powinny być rozważane przez organ egzekucyjny". Przytoczył również poglądy wyrażone w doktrynie zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący podniósł, że obowiązkiem organu jest ustalenie z urzędu, czy decyzja nie jest niewykonalna. Jeżeli takich ustaleń nie poczyniono, to nie sposób nakładać na niego grzywny w celu wykonania niewykonalnej decyzji. Nie może być bowiem tak, że organ państwowy, mający stać na straży prawa bądź to sam popełnia czyn zagrożony sankcją kamą bądź też zmusza do tego obywatela. Skarżący również podniósł, że zaskarżonemu postanowieniu można zarzucić naruszenie art. 122 § 1 pkt 1) w zw. z art. 27 § 1 u.p.e.a., poprzez doręczenie stronie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wraz z tytułem wykonawczym, zawierającym liczne błędy formalne i niespełniającym wymogów przewidzianych przepisami. Skarżący stwierdził, że ustawodawca w art. 27 u.p.e.a. wskazał na obowiązkowe elementy, jakie zawiera tytuł wykonawczy. Tytułem wykonawczym jest dokument urzędowy warunkujący wszczęcie i prowadzenie egzekucji. Według zgodnego stanowiska orzecznictwa i doktryny tytuł wykonawczy, aby wywołać skutek przewidziany prawem, powinien zawierać wszystkie elementy wymienione w art. 27 u.p.e.a. Prawidłowe wystawienie tytułu wykonawczego ma niezwykle istotne znaczenie, gdyż nie ma możliwości skutecznego prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wadliwego lub niezawierającego wszystkich wymaganych przez prawo elementów. Dotyczy to wszelkiego rodzaju nieprawidłowości tytułu wykonawczego.  Zdaniem skarżącego, tytuł wykonawczy wystawiony w niniejszej sprawie jest wadliwy ponieważ nie spełnia następujących wymogów przewidzianych w art. 27 u.p.e.a.: - brak jest wskazanej prawidłowej podstawy prawnej obowiązku oraz egzekucji administracyjnej (w polu 1 części B wskazano ustawę nieobowiązującą od ponad 20 lat); - brak jest klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej; - brak jest dokładnego wskazania treści obowiązku; - brak jest wskazania środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (do których grzywna niewątpliwie należy). Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 2 u.p.e.a., poprzez zastosowanie nadmiernie uciążliwego środka egzekucyjnego bez rozważenia jego wagi i skutków, oraz nałożenie grzywny w wysokości prawdopodobnie przewyższającej koszty wykonania zastępczego obowiązku, skarżący wskazał, że nałożona grzywna w celu przymuszenia jest wedle wszelkiego prawdopodobieństwa bardziej dolegliwym środkiem egzekucyjnym, niż wykonanie zastępcze. Domek jest niewielki, jego konstrukcja prosta, w związku z czym nałożenie takiego środka w celu przymuszenia jest nadmiernie drastyczne i niecelowe. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przepisy ustawy nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego organy egzekucyjne winny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Dokonując próby ustalenia rzeczywistej kolejności zastosowania środków egzekucyjnych nie można pominąć art. 122 § 2 u.p.e.a., który co prawda nie stanowi o kolejności nałożenia grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 i art. 127, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2 u.p.e.a., w procesie egzekwowania obowiązku zakazu użytkowania obiektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2525/14). Jak natomiast wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Zdaniem skarżącego, taka wyjątkowa sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie - po pierwsze, skarżący nie ma zamiaru popełniać czynu zagrożonego sankcją karną. Po drugie, koszty wykonania zastępczego - przy wyjątkowo prostej konstrukcji budynku - prawdopodobnie będą niższe, niż wysokość nałożonej grzywny. Okoliczności tej organ w skarżonym postanowieniu w ogóle nie rozważył. Skarżący zarzucił więc zaskarżonemu postanowieniu także nałożenie grzywny w nadmiernej wysokości, nieprzystającej do wagi sprawy i jej realiów. Skarżący również podkreślił, że w razie wykonania decyzji, jego czyn podlegać będzie karze aresztu albo grzywny. Prowadzi to do absolutnie niedopuszczalnej sytuacji i rażącego naruszenia zasady zaufania do organów oraz zasady praworządności - wykonanie decyzji bowiem doprowadzi do odpowiedzialności karnej strony. Tym samym wszelkie postanowienia mające przymusić obywatela do popełnienia czynu zabronionego należy uznać za rażąco sprzeczne z prawem i niedopuszczalne. Zaskarżonym postanowieniem, organ zażaleniowy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy zaznaczył, że postępowanie egzekucyjne zmierza wyłącznie do wykonania tego, co nakazano w decyzji administracyjnej, a następnie w tytule wykonawczym. Nie może być w nim już badana zasadność nakazu rozbiórki. Wynika to wprost z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dalej organ zażaleniowy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnym, ciążącego na skarżącym, polegającym na wykonaniu rozbiórki budynku letniskowego o wym. 4,50 m x 5,00 m usytuowanego na działce nr ewid. 33 położonej w miejscowości T. Obowiązek ten wynika z ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. W rozpatrywanej sprawie w/w obowiązek istnieje, nie został wykonany, jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. Organ zażaleniowy stwierdził, że w świetle zebranego materiału dowodowego dopuszczalność egzekucji nie budzi wątpliwości. Organ I instancji prawidłowo więc przystąpił do egzekwowania obowiązku wynikającego z ww. ostatecznej decyzji. W tym zakresie upomnieniem z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], przypomniał skarżącemu o wykonaniu obowiązku. W aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru tego upomnienia przez skarżącego z dnia 9 marca 2018 r. Z uwagi na to, że skarżący nie zastosował się do nakazu wykonania rozbiórki, organ I instancji doręczył mu odpis tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] października 2018 r. wraz z klauzulą o skierowaniu go do egzekucji administracyjnej i postanowienie z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o zastosowaniu środka egzekucyjnego tj. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w wysokości 19.323 zł wraz z kosztami egzekucyjnymi w wysokości 68 zł. W postanowieniu tym organ I instancji pouczył skarżącego, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. Następnie organ zażaleniowy stwierdził, że zgodnie z treścią art. 26 § 1 u.p.e.a., organ I instancji prawidłowo wszczął egzekucję administracyjną i wystawił tytuł wykonawczy według ustalonego wzoru. Tytuł wykonawczy został prawidłowo sporządzony i doręczony zobowiązanemu. W ocenie organu zażaleniowego organ I instancji właściwie podjął czynności mające na celu wyegzekwowanie nałożonego obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nałożona na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. stanowi środek egzekucyjny, a nie karę za nie wykonanie obowiązku. Jej nałożenie i egzekucja ma na celu zmuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego przez organ. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, ale środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie organ miał do wyboru dwa środki: grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 u.p.e.a., polegające na zleceniu innej osobie egzekwowanego obowiązku na koszt zobowiązanego. Zdaniem organu zażaleniowego grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym, ponieważ w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu - art. 125 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Zatem skarżący może się skutecznie uchylić od konsekwencji zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Natomiast w przypadku zastosowania środka w postaci wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązaną, na jej koszt i niebezpieczeństwo. Zdaniem organu zażaleniowego wykonanie zastępcze byłoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy bardziej dolegliwe dla skarżącego, chociażby ze względu na koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które musiałaby ponieść. Ponadto przepisy u.p.e.a. nie dają organowi możliwości umorzenia kosztów wykonania zastępczego. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w trakcie egzekucji wynikającej z przepisów prawa budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie u.p.e.a., w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 2, 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 u.p.e.a., może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku. Wobec powyższego uznano grzywnę w celu przymuszenia za mniej dolegliwy środek egzekucyjny niż wykonanie zastępcze. Organ zażaleniowy wyjaśnił, że organ I instancji, wybierając środek egzekucyjny uznał, że oczekiwany skutek odniesie nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 19.323 zł, pomimo tego, że nie prowadzi on bezpośrednio do wykonania obowiązku. Nie ma podstaw aby uznać, że środek przymuszający zastosowano niewłaściwie. Następnie organ zażaleniowy wskazał, że wysokość grzywny, która dotyczy obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych - art. 121 § 5 u.p.e.a. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie - grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Organ zażaleniowy wyjaśnił, że zgodnie z przepisami u.p.e.a, jako organ nadzoru, zobligowany jest do czuwania nad prawidłowością stosowania środków egzekucyjnych. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji naliczył wysokość grzywny zgodnie z przywołanym wyżej art. 121 § 5 u.p.e.a., prawidłowo przyjmując powierzchnię zabudowy budynku oraz stosując właściwą w dacie wydania postanowienia wartość ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszoną komunikatem Prezesa GUS z dnia 23 sierpnia 2018 r. ( Dziennik Urzędowy GUS z dnia 23 sierpnia 2018 r., poz. 39). W dniu nakładania przedmiotowej grzywny zgodnie z w/w Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego - cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2018 r. wynosiła 4.294 zł. Organ stwierdził, że kwota grzywny obliczona została zgodnie z powyższymi przepisami, tj. iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki - 22,50 m2 (4,5 m x 5,0 m) i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego - 1/5 x 4294 zł, co razem daje kwotę w wysokości 19.323 zł. Organ zażaleniowy wskazał, że organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera również opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, w oparciu o art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a., za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10 % od kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. Organ zażaleniowy wyjaśnił, że na organie egzekucyjnym ciąży obowiązek doprowadzenia do wyegzekwowania realizacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Skarżący pomimo upomnienia nie rozebrał przedmiotowego budynku, zatem organ był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz zastosowania wszystkich niezbędnych środków, mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. Zdaniem organu zażaleniowego, zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane po wyczerpaniu działań proceduralnych, wymaganych treścią przepisów obowiązujących w tym zakresie. Nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia jest zasadne. W świetle powyższego organ zażaleniowy stwierdził, że nie dostrzegł nieprawidłowości w dokonanych przez organ I instancji czynnościach egzekucyjnych oraz stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu organ zażaleniowy wyjaśnił, że kontrola podjęta w wyniku złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, obejmuje wyłącznie prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego oraz przestrzeganie procedury postępowania w jego zastosowaniu. W rozpatrywanym przypadku wykonanie nakazu rozbiórki wynika z obowiązującej, ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. Obowiązek wykonania rozbiórki jest możliwy do wykonania. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia czy też konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla zwierząt chronionych. Organ zażaleniowy dodał, że skarżący wraz z zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wniósł jednocześnie zarzuty do prowadzonego w tej sprawie postępowania egzekucyjnego oraz wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania zażalenia. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] odmówił uwzględnienia zgłoszonych zarzutów. W trybie zażaleniowym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Natomiast postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał z urzędu postępowanie egzekucyjne prowadzone przez organ I instancji w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] września 2014 r., nr [...] - do dnia 31 grudnia 2019 r. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na postanowienie organu zażaleniowego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W skardze skarżący powtórzył zarzuty i uzasadnienie zawarte w zażaleniu z dnia 2 listopada 2018 r. na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem Sąd w toku kontroli legalnościowej zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji – niezależnie od podniesionych zarzutów i zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem prawa procesowego, które miało bezpośredni i istotny wpływ na ich treść, prowadząc do wadliwego zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w okresie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Powyższe naruszenia odnoszą się do art. 23 § 6 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Nawiązując do rozważań prawnych wynikających z uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 253/19, należy stwierdzić, że organy działające w spornym postępowaniu egzekucyjnym uwzględniły zalecenia wynikające z postanowienia NSA z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 20/18. W powyższym orzeczeniu NSA odrzucając skargę skarżącego o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2652/15, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1528/14, stwierdził, że "kierując się obowiązującą zasadą legalizmu (tj. obowiązkowości działania na podstawie i zgodnie z obowiązującym prawem), kwestie dotyczące ochrony przyrody powinny zostać uwzględnione przy faktycznym wykonywaniu nakazu rozbiórki bądź przez samego skarżącego bądź przez organ egzekucyjny na etapie wszczętego postępowania egzekucyjnego. Dlatego ewentualne kwestie dotyczące niewykonalności nakazu rozbiórki powinny być rozważane przez organ egzekucyjny". W przedmiotowej sprawie egzekucyjnej skarżony organ jako organ nadzoru egzekucyjnego mając na względzie fakt, że skarżący jako zobowiązany wystąpił pismem z dnia 21 grudnia 2018 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów w stosunku do gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną oraz przedłożył prywatną opinię specjalistyczną dotyczącą warunków prowadzenia prac rozbiórkowych względem spornego budynku, który może być miejscem regularnego przebywania chronionego gatunku zwierzęcia, działając na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. wydał w dniu [...] stycznia 2019 r. postanowienie o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego, prawidłowo uznając, że na obecnym etapie konieczne jest wydanie przez właściwy organ ochrony środowiska rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia na odstępstwa od zakazów z art. 52 ust. 1 u.o.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną (są nimi zgodnie z art. 23 § 1 u.p.e.a. organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania egzekucji administracyjnej) mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Skarżony organ jako organ nadzoru egzekucyjnego wstrzymując w drodze postanowienia z dnia [...] stycznia 2019 r. postępowanie egzekucyjne do dnia 31 grudnia 2019 r. spowodował, że dalszy tok całego postępowania egzekucyjnego oraz podejmowanych w nim czynności został czasowo zawieszony, co oznaczało, że dalsze podejmowanie, kontynuowanie lub wykonywanie już podjętych czynności egzekucyjnych powinno zostać wstrzymane. Oczywiście pojęcie wstrzymania postępowania egzekucyjnego jest szersze niż pojęcie wstrzymania jedynie określonych czynności egzekucyjnych. Wstrzymanie przez organ nadzoru egzekucyjnego całego postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. skutkuje bowiem wstrzymaniem wykonywania zastosowanych już środków egzekucyjnych oraz zakazem podejmowania nowych środków egzekucyjnych (zob. W. Piątek, A. Skoczylas, w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2018, s. 182-183). W związku z powyższym, skoro skarżony organ działając na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. wydał w dniu [...] stycznia 2019 r. postanowienie o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego, to – rozpoznając zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] października 2018 r. o nałożeniu na skarżącego jako zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia z 14-dniowym terminem uiszczenia grzywny – organ ten powinien był uwzględnić fakt wydania postanowienia o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego. Orzekając co do istoty sprawy zastosowania środka egzekucyjnego skarżony, organ zażaleniowy przez wydanie w dniu [...] stycznia 2019 r. postanowienia o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2018 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i w zw. z art. 122 § 1 u.p.e.a.), naruszył bezpośrednio zastosowany uprzednio przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. Nie jest dopuszczalne zastosowanie w zażaleniowym toku instancji środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy w momencie orzekania organu zażaleniowego obowiązuje już postanowienie o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z zasadą aktualności orzekania (która zgodnie z zasadą wynikającą z art. 18 u.p.e.a. znajduje zastosowanie do orzeczeń wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym) właściwy organ zażaleniowy orzekający w postępowaniu egzekucyjnym ma obowiązek uwzględniania stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydawania orzeczenia. Zakaz stosowania środków egzekucyjnych w okresie wstrzymania postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. odnosi się zatem również do postanowień organu wyższego stopnia rozpoznającego zażalenia na postanowienia organu egzekucyjnego o zastosowaniu środka egzekucyjnego. W konsekwencji organ zażaleniowy, stwierdzając tymczasowy brak podstaw do nałożenia grzywny w celu przymuszenia, nie powinien był utrzymywać w mocy zaskarżonego postanowienia, lecz uchylić to postanowienie i umorzyć postępowanie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i w zw. z art. 23 § 6 u.p.e.a.). Zastosowanie przez Sąd kompetencji z art. 135 p.p.s.a. i uchylenie postanowienia organu egzekucyjnego z dnia [...] października 2018 r. spowodowało wyeliminowanie z obrotu prawnego nieostatecznego postanowienia o nałożeniu grzywny. Wobec tego skarżony organ będzie zobowiązany do umorzenia postępowania zażaleniowego na podstawie 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 23 § 6 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 153 p.p.s.a.). Sprawa zastosowania odpowiedniego środka egzekucyjnego zostanie natomiast rozstrzygnięta ponownie po wydaniu przez właściwego miejscowo regionalnego dyrektora ochrony środowiska decyzji w sprawie zezwolenia na odstępstwa od zakazów w stosunku do gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (art. 56 ust. 2 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt) i po zakończeniu okresu wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację i sformułowane wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 i art.135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji (pkt I wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego (zastępstwa procesowego) na rzecz strony skarżącej (pkt II wyroku).