II OSK 2674/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 117/19 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie powołania składu osobowego stałej Komisji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 117/19, oddalił skargę Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie powołania składu osobowego stałej Komisji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] listopada 2018 r., Nr [...], powołała skład osobowy stałej Komisji Zagospodarowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska. W dniu [...] stycznia 2019 r. Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze [...], w którym stwierdził nieważność ww. uchwały z dnia [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza obowiązujące przepisy prawa, w szczególności art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej jako: "u.s.g."). Wskazano, że co prawda zgodnie z tym przepisem radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany, ale tylko pozornie wydaje się to obowiązkiem radnego. W rzeczywistości, zdaniem organu nadzoru, nie jest to obowiązek radnego, a jedynie jego prawo, z którego może on nie skorzystać. W opinii organu nadzoru doszło również do naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124 poz. 607), ze względu na naruszenia wolnego charakteru mandatu radnego. W ocenie organu, brak zgody radnego na kandydowanie do określonej komisji czyni nieskutecznym jej powołanie. Wojewoda zwrócił uwagę, że do podjęcia przedmiotowej uchwały z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie powołania 6-osobowego składu osobowego stałej Komisji Zagospodarowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska, doszło bez uzyskania zgody dwojga jej członków. Pozostali wybrani członkowie Komisji nie zgłaszali zastrzeżeń ani co do kandydowania, ani podjęcia samej uchwały. W ocenie organu nadzoru, brak zgody radnego na kandydowanie do określonej komisji, czyni nieskutecznym jej powołanie. Nie można w obowiązującym stanie prawnym autorytarnie zdecydować o komisji do której radny ma przynależeć. W myśl art. 24 u.s.g., dokonując wyboru składów komisji stałych, należy - przy uwzględnieniu zasad demokratycznego obradowania i głosowania - zapewnić radnym w miarę jednakowe i równe warunki pracy w komisjach rady. Działania i uchwały rady gminy, które preferują przy wyborach lub ustalaniu składów osobowych komisji rady tylko określone grupy lub niektórych radnych, pozbawiając innych możliwości aktywnego działania w komisji w ogóle, należy ocenić jako niezgodne z zasadą równości radnych jako reprezentantów mieszkańców gminy, a w szczególności z art. 24 u.s.g. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Rada Miasta [...] złożyła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skargę zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. oraz art. 8 § 2 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 24 ust. 1 u.s.g., art. 7 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. i art. 21 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. We wskazanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za niezasadną. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji z protokołu II sesji Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. wynika jednoznacznie, że podczas rozpatrywania projektu uchwały w sprawie powołania składu osobowego wskazanej komisji stałej (pkt 34 w porządku obrad) zostały zgłoszone kandydatury 6 radnych. Dwoje ze wskazanych radnych: A. M. R. i P. M. nie wyrazili zgody na udział w tej Komisji. Wynik głosowania nad uchwałą był następujący: 16 głosów za, 0 przeciw, 0 wstrzymujących się. Dalej Sąd Wojewódzki podniósł, że mając na uwadze regulacje art. 21 ust. 1 i 3 u.s.g., art. 24 ust. 1 u.s.g. a także przepisy Statutu Miasta [...] oraz uwzględniając poglądy doktryny i orzecznictwa stwierdzić należy, że o ile z przepisów można wywieść obowiązek pracy radnego w komisjach, do których został powołany, o tyle żaden przepis nie pozwala na powołanie radnego do określonej komisji wbrew jego woli. Z jednej strony bowiem radnemu nie przysługuje wiążące radę roszczenie o wybranie go do określonej komisji, z drugiej jednak radny z własnej woli może nie chcieć uczestniczyć w pracach określonej komisji i nie może być wbrew swojej woli do takiej komisji powołany. Uchwała powołująca radnego do komisji pomimo braku jego zgody obarczona jest wadą. Działanie takie naruszało przepis art. 21 ust. 1 u.s.g. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz powołany przepis Statutu (§ 48 ust. 1). Zdaniem Sądu meriti, wynikający ze Statutu obowiązek radnego pracy w co najmniej dwóch stałych komisjach nie powinien być stawiany przed ogólnym celem, w jakim powoływane są komisje. Zmuszanie radnych do pracy w określonej komisji przeczy temu celowi, nie służy sprawnemu uchwalaniu uchwał i nie umożliwia wyboru rozwiązań najbardziej korzystnych dla gminy na sesjach plenarnych. Rada Miasta [...] wobec wszystkich radnych ustanowiła zasadę – obowiązek pracy w co najmniej dwóch stałych komisjach. Zdaniem Sądu, za sprzeczne z zasadą równości radnych uznać należy powołanie do składu określonej komisji radnego wbrew jego woli. Praca w komisjach, nawet jeżeli ze statutu wynika taki obowiązek radnego, powinna być powiązana z deklarowanymi przez radnego kompetencjami i możności dokonania wyboru przez radnego rodzaju komisji. Powoływanie do składu komisji radnego wbrew jego woli przeczy więc zasadzie równości radnych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego dodatkowym argumentem przemawiającym za brakiem możliwości powołania radnego do komisji stałej czy też doraźnej wbrew jego woli może być to, że pomimo brzmienia § 48 ust. 1 Statutu Miasta [...], nie istnieją żadne regulacje sankcjonujące odmowę radnego uczestniczenia w komisji poza polityczną odpowiedzialnością przed wyborcami. Pomimo, więc wynikającego ze Statutu Miasta [...] obowiązku radnego pracy w co najmniej dwóch stałych komisjach, nie można z tego wywodzić możliwości powołania radnego do komisji wbrew jego woli. Sąd Wojewódzki uznał, że radny nie może zostać powołany do pracy w określonej, konkretnej komisji wbrew swojej woli. Powołanie radnego do stałej komisji wbrew jego woli naruszało przepisy art. 21 ust. 1 u.s.g. oraz § 48 ust. 1 Statutu Miasta [...] oraz zasadę równości radnych. Naruszenia te miały charakter istotny i jako takie czyniły uchwałę nieważną. Rozstrzygnięcie Wojewody [...] było więc konieczne i zgodne z obowiązującymi przepisami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto [...]. Zaskarżając go w całości zarzuciło naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: a) art. 24 ust. 1 u.s.g. przez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że warunkiem wyboru przez radę gminy radnych do składu stałej komisji rady jest uprzednie wyrażenie przez tych radnych zgody na kandydowanie pomimo tego, że wskazywany przepis nie formułuje takiego wymogu; b) art. 21 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. przez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że warunkiem realizacji przez radę gminy jej uprawnienia do ustalania składu osobowego komisji rady jest uprzednie uzyskanie zgody radnych na kandydowanie pomimo tego, że wskazywany przepis nie formułuje takiego warunku; c) art. 91 ust. 3 u.s.g. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że możliwe jest pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia nadzorczego pomimo tego, że wskazywane uzasadnienie faktyczne i prawne nie dawało podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta. 2) Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 oraz w związku z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." poprzez: - brak należytego wykazania, z jakich przyczyn WSA uznał, iż warunkiem wyboru radnego do składu komisji jest uprzednie uzyskanie jego zgody na kandydowanie i przyjęcie założenia, że radny nie może zostać powołany w komisji rady wbrew jego woli; za takie wykazanie nie można uznać lapidarnego stwierdzenia, że działanie takie naruszało przepisy art. 21 ust. 1 u.s.g. oraz zasadę równości radnych; na poparcie tej tezy przywołane zostało niewłaściwie dobrane orzecznictwo sądów administracyjnych, odnoszące się do całkowicie odmiennych stanów faktycznych, dotyczących ograniczania prawa radnych do członkostwa w komisjach, poprzez preferowanie tylko określonych grup lub niektórych radnych, co nie dawało podstaw do wywodzenia analogii z niniejszą sprawą; - brak odniesienia do zarzutu skarżącego braku podnoszonego przez Wojewodę [...] naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, co powoduje, że nie jest możliwe ustalenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w konsekwencji zaskarżanego wyroku nie można poddać kontroli instancyjnej; b) art. 148 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] wskazywało na inne przesłanki wydania tego rozstrzygnięcia, a Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za błędną wykładnię prawa zastosowaną przez organ nadzoru; c) art. 134 § 2 w związku z art. 170 i w związku z art. 133 § 1 oraz w związku z art. 148 P.p.s.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść skarżącego polegające na przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wykładni nakazującej wiązanie uprawnienia rady gminy do powoływania składów komisji ze zgodą poszczególnych radnych na kandydowanie, co pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, albowiem Wojewoda [...] wskazywał jedynie na brak obowiązku radnego brania udziału w pracach rady, co stanowiąc nie zaakceptowane również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wnioskowanie contra lege, nie było wiążące dla praktyki przyszłej, natomiast materialna prawomocność wyroku wynikająca z art. 170 P.p.s.a., zawierającego zaprezentowaną w uzasadnieniu wykładnię przepisów art. 21 ust. 1 i art. 24 ust. 1 u.s.g. tworzy stan związania tak dla stron, jak i dla innych sądów oraz organów. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r.; orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżących według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wymienione zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W ocenie organu podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne, a zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe i zgodne prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Zasadne są zarzuty skargi błędnej wykładni art. 24 ust. 1 i art. 21 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. Sąd Wojewódzki, aprobując stanowisko Wojewody [...], zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wadliwie uznał, że warunkiem wyboru przez radę gminy radnych do składu stałej komisji rady jest uprzednie wyrażenie przez tych radnych zgody na kandydowanie pomimo tego, że wskazywany przepis nie formułuje takiego wymogu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze wykazano także skutecznie argumentacyjnie, że Sąd Wojewódzki bezpodstawnie przyjął, iż warunkiem realizacji przez radę gminy jej uprawnienia do ustalania składu osobowego komisji rady, jest uprzednie uzyskanie zgody radnych na kandydowanie. Gmina ma zagwarantowaną konstytucyjne samodzielność organizacyjną (art. 169 ust. 4). Do podstawowych przejawów tej samodzielności należy zaliczyć prawo rady gminy do powoływania, ze swojego grona, stałych i doraźnych komisji do określonych zadań, ustalania przedmiotu ich działania oraz składu osobowego. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.g. "Rada gminy ze swojego grona może powołać stałe i doraźne komisje do określonych zadań ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy". Uregulowanie to upoważnia radę gminy do ustalania składu osobowego komisji, ale w ramach obowiązującego w tym zakresie porządku prawnego. Ten porządek tworzą m.in. także przepisy Statutu Miasta [...], stanowiącego Załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 1996 r. w sprawie ustalenia Statutu Miasta [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2017 r., poz. [...]), a w szczególności postanowienia Regulaminu Rady stanowiącego załącznik nr 3 do Statutu. Zgodnie z § 47 ust. 1 Regulaminu w skład komisji wchodzi co najmniej 5 radnych. Natomiast przepis § 48 ust. 1 Regulaminu stanowi, że radny jest zobowiązany do pracy w co najmniej dwóch stałych komisjach. Skoro Statut nakazuje radnemu bycie członkiem, co najmniej dwóch komisji stałych, a jednocześnie brak w nim przepisów ograniczających liczbę członków poszczególnych komisji, to Rada Miejska obowiązana jest tak ustalić skład poszczególnych komisji, aby był on zgodny również z postanowieniami Statutu (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. OSK 1734/04, LEX nr 423973). Podkreślić trzeba, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na radę gminy obowiązku odebrania od radnego oświadczenia, czy wyraża zgodę na kandydowanie do składu określonej komisji. Trzeba mieć jednak na względzie, że radny zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.g. powinien się kierować przede wszystkim dobrem wspólnoty samorządowej gminy, a z treści ślubowania określonego w art. 23a ust. 1 u.s.g. wynika, że swoje obowiązki ma traktować rzetelnie i uczciwie. Treść ślubowania wskazuje, że zawiera ono oświadczenie o podjęciu przez radnego obowiązków wynikających z mandatu. Z uregulowaniami art. 21 ust. 1 i art. 23a ust. 1 u.s.g. korespondują postanowienia art. 24 ust. 1 u.s.g. nakładające na radnego obowiązek brania udziału w pracach rady gminy i jej komisji raz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany. Z założenia, więc radny powinien aktywnie uczestniczyć w pracach rady i komisji, działać w interesie społeczności lokalnej, kierując się dobrem wspólnoty samorządowej, pozostawiając na uboczu działalności publicznej swój własny interes, czy interes ugrupowania politycznego, którego jest członkiem. Sąd Wojewódzki błędnie zaaprobował stanowisko Wojewody [...], że wybór radnego do komisji stałej musi być poprzedzony wyrażeniem przez niego zgody na kandydowanie do tej komisji, albowiem w przeciwnym razie wybór taki jest nieskuteczny. Tej oceny nie można podzielić zwłaszcza w kontekście nakazu sprawnego i rzetelnego funkcjonowania organu stanowiącego i kontrolnego gminy. Brak możliwości ustalenia składu komisji może doprowadzić do paraliżu pracy rady, a co za tym idzie do braku skuteczności w realizacji zadań i kompetencji przypisanych ustawowo organowi stanowiącemu gminy. Taki stan destabilizacji prac rady, poprzez brak aktywności organów pomocniczych, jakimi są komisje, w konsekwencji może skutkować wszczęciem procedury nadzorczej na podstawie art. 96 lub art. 97 u.s.g. Zasadny jest też zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. Strona skarżąca trafnie argumentuje, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to z treści tego przepisu. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W judykaturze i w piśmiennictwie ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS z 1996 r., nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r., nr 3, poz. 79; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2, s. 102). Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki nie naruszył dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej uchwały, wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do istotnych zarzutów i argumentacji skarżącego Miasta. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, zwłaszcza w kwestii wykładni przepisów prawa, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Brak oczekiwanego wyniku rozstrzygnięcia sprawy przez stronę skarżącą nie uzasadnia podstaw naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten nie jest bowiem podstawą do polemiki ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego . Nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepis ten, jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Może on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, tylko gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności aktu, która prowadziłaby do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału aktowego. Sąd administracyjny nie ma bowiem obowiązku ustalania okoliczności sprawy. Ma natomiast obowiązek brania pod uwagę wszelkich okoliczności, które wynikają z akt sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia poczynione przez Sąd Wojewódzki odnoszące się do kwestii zasad powoływania składu osobowego stałej komisji Rady Miasta [...], znajdują potwierdzenie w materiale aktowym sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie uzasadnienie kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego odwoływało się także do braku zgody radnego na kandydowanie do określonej komisji. Ta okoliczność była przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego. Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut działania na niekorzyść skarżącego Miasta, a co za tym idzie naruszenia art. 134 § 2 w zw. z art. 170, art. 133 § 1 i art. 148 P.p.s.a. Zdaniem strony skarżącej materialna prawomocność zaskarżanego wyroku, wynikająca z art. 170 P.p.s.a., zawierająca zaprezentowaną w uzasadnieniu wykładnię przepisów art. 21 ust. 1 i art. 24 ust. 1 u.s.g., tworzy stan związania tak dla stron, jak i dla innych sądów oraz organów. Skarżące Miasto argumentuje, że zaskarżany wyrok tworzy precedens szkodliwy dla dalszego funkcjonowania Rady Miasta [...], otwierając możliwości uchylania się radnych od realizacji ich obowiązku uczestnictwa w pracach komisji i innych organów, do których zostaną wybrani. Nie można podzielić tego poglądu w świetle istoty unormowania art. 170 P.p.s.a.. Przepis ten dotyczy bowiem prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Prawomocne orzeczenie wiąże również inne osoby, ale tylko w wypadkach przewidzianych w ustawie. Tymczasem w wyniku skutecznego zaskarżenia skargą kasacyjną nieprawomocnego wyroku Sądu Wojewódzkiego to prawomocna ocena zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania Rady Miasta, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy lokalnej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Skoro związanie wynikające z art. 170 P.p.s.a. odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej dotyczy sprawy, w której zapadł prawomocny wyrok. Zaznaczyć należy, że prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego może być – w relacji do losów zaskarżonego aktu – negatywne lub pozytywne. Orzeczenie negatywne zawarte w wyroku uwzględniającym skargę wywołuje w stosunku do tego aktu skutek wsteczny. W jego rezultacie następuje powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 148 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.