II OSK 1495/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1114/16 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy K. z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uchylenie uchwały Zebrania Wiejskiego Sołectwa G. oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1114/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy K. z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uchylenie uchwały Zebrania Wiejskiego Sołectwa G. Sąd pierwszej instancji rozpatrując skargę w niniejszej sprawie stwierdził, że nie jest ona zasadna. Rada Gminy K. w dniu (...) lipca 2016 r. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie rozpatrzenia wniosku o uchylenie uchwały Zebrania Wiejskiego Sołectwa G. w sprawie odwołania z funkcji sołtysa tego sołectwa. W niniejszej sprawie kontroli w zakresie zgodności z prawem na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. podlega uchwała w sprawie rozpatrzenia wniosku o uchylenie uchwały Zebrania Wiejskiego Sołectwa G. w sprawie odwołania z funkcji sołtysa tego sołectwa. Sąd pierwszej instancji badając tę uchwałę stwierdził, że nie została ona podjęta z naruszeniem przepisów. Jej przedmiotem był wniosek M. K. pełniącej funkcję Sołtysa Wsi G. z dnia (...) czerwca 2016 r. o uchylenie uchwały Zebrania Wiejskiego Sołectwa G. z dnia (...) maja 2016 r. o odwołaniu jej z funkcji Sołtysa jako wydanej z naruszeniem przewidzianego w art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. trybu głosowania tajnego. Rada Gminy K. zaskarżoną uchwałą wydaną na podstawie § 20 statutu sołectwa G. w związku z art. 18 ust.1 i art. 35 u.s.g. odmówiła uwzględnienia wniosku. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rada gminy na podstawie art. 18 ust 1 u.s.g. posiada umocowanie do załatwiania wszystkich spraw pozostających w zakresie działania gminy (o ile ustawy nie stanowią inaczej). Natomiast art. 35 u.s.g. stanowi, że rada gminy uprawniona jest do określenia organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej gminy w statucie. Z kolei treść § 20 Statutu Sołectwa G. – Wójt Gminy może zawiesić wykonywanie uchwały Zebrania Wiejskiego lub decyzję organu wykonawczego samorządu mieszkańców Sołectwa, jeżeli uchwała ta lub decyzja jest sprzeczna z prawem. Uchwałę uchylić może Rada Gminy na sesji. Rozpatrując wniosek sołtysa M. K. o uchylenie uchwały Zebrania Wiejskiego Sołectwa G., Rada Gminy K. zasadnie uznała, że uchwała ta nie narusza obowiązujących przepisów, a więc brak podstaw do jej uchylenia zgodnie z § 20 Statutu Sołectwa. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie naruszono trybu głosowania o odwołaniu sołtysa. Tryb głosowania jawnego został przewidziany w § 23 Statutu Sołectwa, w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Gminy K. z dnia (...) marca 2011 r. zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw wchodzących w skład Gminy K. Sąd podkreślił, że w dacie podejmowania uchwały o odwołaniu Sołtysa, § 23 Statutu był przepisem obowiązującym i nie była kwestionowana jego ważność. Sąd uznał, że rację ma Gmina K., że już tylko z tego powodu, brak było podstaw do uznania, że odwołanie sołtysa nastąpiło z naruszeniem trybu postępowania. Statut jednostki pomocniczej gminy, w tym m.in. sołectwa, jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 1501/03). Zatem dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, organy gminy są nim związane. Zasadnie uznała Rada Gminy K., że uchwała o odwołaniu sołtysa nie została wydana z naruszeniem przepisów, w związku z tym prawidłowo odmówiła uwzględnienie wniosku sołtysa o uchylenie tej uchwały na podstawie § 20 Statutu Sołectwa G. Z tych względów skarga w niniejszej sprawie podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 1113/16 Sąd ten oddalił skargę Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy K. z dnia (...) marca 2011 r. zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw wchodzących w skład Gminy K. w części dotyczącej wprowadzenia jawności odwołania sołtysa gminy (§ 23 statutów poszczególnych sołectw). W skardze kasacyjnej Wojewoda Lubelski zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że rada gminy przy podejmowaniu uchwały nr (...) w sprawie rozpatrzenia wniosku o uchylenie uchwały Zebrania Wiejskiego Sołectwa G. z dnia (...) maja 2016 r. dotyczącej odwołania z funkcji Sołtysa Wsi G. zasadnie uznała, że odwołanie sołtysa nastąpiło zgodnie z trybem określonym w § 23 statutu Sołectwa G., w sytuacji gdy przepis ten narusza art. 35 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 2 u.s.g.; 2) art. 35 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rada gminy przy określeniu w statucie sołectwa organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej jest związana istniejącymi regulacjami ustawowymi, co w konsekwencji powoduje, że postanowienia statutu sołectwa nie mogą wprowadzać trybu odwołania sołtysa w drodze głosowania tajnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, a wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem sędziowie i asesorzy sądowi sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Przepis ten, za art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, reguluje (i poszerza w stosunku do przepisu Konstytucji) zasadę niezawisłości sędziowskiej. Niezawisłość ta obejmuje wiele elementów, takich jak: 1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania, 2) niezależność wobec organów (instytucji) pozasądowych, 3) samodzielność sędziego wobec władz i innych organów sądowych, 4) niezależność od wpływu czynników politycznych, zwłaszcza partii politycznych, 5) wewnętrzną niezależność sędziego (zob. M. Masternak-Kubiak, Komentarz do art. 4, [w:] Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz, pod red. T. Kuczyńskiego, Warszawa 2009). Strona skarżąca kasacyjnie nie zarzuca w tej sprawie Sadowi pierwszej instancji naruszenia zasady niezawisłości sędziowskiej, ale podnosi, że Sąd w tej sprawie powinien odmówić zastosowania § 23 uchwały Rady Gminy K. z dnia (...) kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw wchodzących w skład Gminy K., zmienionego uchwałą Rady Gminy K. z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) polegającą na wprowadzeniu jawnego głosowania nad uchwałami w przedmiocie odwołania sołtysów. Innymi słowy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie § 23 Statutu Sołectwa G. przewidujący jawne głosowanie nad odwołaniem sołtysa jest niezgodny z art. 35 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 2 u.s.g., a skoro tak to Sąd pierwszej instancji winien odmówić zastosowania przepisu uchwały jako przepisu podustawowego niezgodnego z ustawą. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że wprawdzie z art. 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych wynika dopuszczalność weryfikacji przepisu uchwały co do jego zgodności z ustawą, to jednak wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie § 23 Statutu Gminy G. nie jest niezgodny z art. 35 ust. 3 pkt oraz art. 36 ust. 2 u.s.g. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego, czy w statucie sołectwa jako jednostki pomocniczej może rada gminy określić tryb odwoływania sołtysa i czy ewentualne głosowanie zebrania wiejskiego nad wnioskiem/projektem uchwały w przedmiocie odwołania sołtysa może mieć charakter głosowania jawnego. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys jest wybierany w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z przytoczonego art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że głosowanie w sprawie wyboru sołtysa przeprowadza się w sposób tajny i bezpośredni. Przepis ten nie reguluje trybu odwoływania sołtysa, a w szczególności nie nakazuje, aby odwoływanie sołtysa mogło być dokonywane jedynie w drodze głosowania tajnego. Tworzenie jednostek pomocniczych gminy oraz regulacja zadań organów i trybów wyboru osób pełniących określone funkcje w organach tych jednostek stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Potwierdza to art. 35 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. W zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzystają z władztwa i mają prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Stosownie zaś z art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, ze organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy regulujące zadania organów jednostki pomocniczej pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują, jakie zadania wykonują te organy i w jakim trybie następuje odwoływanie tych organów. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej. Mając powyższe należy stwierdzić, że § 23 ust. 2 pkt 2 Statutu Sołectwa G. przewidujący głosowanie jawne nad wnioskiem o odwołanie Sołtysa tego Sołectwa nie narusza ani art. 35 ust. 3 ani też art. 36 ust. 2 u.s.g. Nie było więc podstaw w tej sprawie do odmowy stosowania tego przepisu Statutu Sołectwa G. przez Sąd pierwszej instancji przy dokonywaniu kontroli zaskarżonej uchwały Rady Gminy K. z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) w sprawie rozpatrzenia wniosku o uchylenie uchwały Zebrania Wiejskiego Sołectwa G. Ponadto należy wskazać, że okoliczność, że ustawodawca sprecyzował tryb wyboru sołtysa (i członków rady sołeckiej) w drodze głosowania tajnego oznacza tylko tyle, że w statucie jednostki pomocniczej nie można odmiennie określić sposób głosowania nad wyborem do ww. organów sołectwa. Nie można zaś domniemywać, jak podnosi to w skardze kasacyjnej Wojewoda Lubelski, że skoro ustawodawca uregulował sposób wyboru sołtysa, to należy domniemywać, że w identyczny sposób następuje również odwołanie sołtysa. Domniemanie nie jest i nie może być kryterium nadzoru nad działalnością organów samorządu. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a legalność ta powinna być interpretowana jako zgodność z prawem (art. 85 u.s.g.). Nie można podzielić i tej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, która wywodzi nakaz odwoływania sołtysa tylko w trybie głosowania tajnego z wykładni systemowej i funkcjonalnej. Przede wszystkim wykładnia systemowa i funkcjonalna nie może zastępować wykładni gramatycznej precyzyjnie zredagowanego przepisu i to w sytuacji, gdy podmiot ustalający statut jednostki pomocniczej korzysta ze znacznej samodzielności w zakresie kreowania ustroju takiej jednostki, aż do granic sprzeczności z wyraźnymi przepisami ustaw. Z takiego zakresu samodzielności w tej sprawie korzystała Rada Gminy K., a nie Wojewoda Lubelski jako organ nadzoru, któremu nie przysługuje żaden zakres domniemania swoich uprawnień lub kryteriów nadzoru nad samorządem i ma prawo podejmować akty nadzoru tylko wtedy, gdy wykaże naruszenie konkretnego przepisu bez możliwości jakiegokolwiek domniemywania w tym zakresie. Ponadto wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu prawa na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce umieszczenia danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Nie można podzielić nawet w znaczeniu tej wykładni interpretacji strony skarżącej kasacyjnie, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tylko tryb wyboru sołtysa, to tak samo zostało ustawowo uregulowane jego odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych. Nietrafna jest argumentacja, jakoby wprowadzenie do statutów jednostek pomocniczych przepisu określającego odwołanie sołtysa w drodze głosowania jawnego stanowiło naruszenie wykładni funkcjonalnej art. 36 ust. 2 u.s.g. Wykładnia funkcjonalna polega na ustalaniu znaczenia przepisu w oparciu o przesłanki, które decydują o funkcji i treści danego przepisu. W ramach takiej wykładni uwzględnia się przede wszystkim cel danej regulacji prawnej, tj. skutki, jakie zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy ma ona osiągnąć. Nie można stwierdzić, aby celem ustawodawcy regulującego tryb wyboru sołtysa było jednoczesne uregulowanie także trybu jego odwołania. Jeżeli ustawodawca chciał uregulować tryb odwołania np. przewodniczącego rady gminy czy tez członków zarządu powiatu, to wyraził to wprost w przepisach i nie pozostawił w tym zakresie możliwości samodzielnej regulacji odpowiednio radzie gminy lub radzie powiatu. Właśnie na tym polega w przedmiotowej sprawie racjonalność ustawodawcy, który regulując ustawowo tylko niektóre kwestie ustroju jednostki pomocniczej, pozostawił w większości materię statutową do samodzielnej regulacji przez organy stanowiące gmin, które w sposób najbardziej dostosowany do lokalnych warunków uregulują te kwestie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są zasadne, a zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.