II SA/Lu 1113/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie statutów sołectw oddala skargę. W dniu [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga W. L. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw, wchodzących w skład Gminy K. w części obejmującej § 1 pkt 1 lit. c, pkt 2 lit. c, pkt 3 lit. c, pkt 4 lit. c, pkt 5 lit. c, pkt 6 lit. c, pkt 7 lit. c, pkt 8 lit. c, pkt 9 lit. c, pkt 10 lit. c, pkt 11 lit. c, pkt 12 lit. c, pkt 13 lit. c oraz pkt 14 lit. c - w zakresie wprowadzenia w Statutach Sołectw, stanowiących załączniki Nr [...] do uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw wchodzących w skład Gminy K. § 23 ust. 2 pkt 2 w brzmieniu: "odwołanie następuje w trybie głosowania jawnego" oraz na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o uchylenie uchwały Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...]. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) W. L. wniósł o stwierdzenie nieważności pierwszej z wymienionych uchwał tj. uchwały Nr [...] we wskazanym zakresie oraz o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] - w całości. Skarga dotycząca pierwszej z zaskarżonych uchwał została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu [...], zaś skarga dotycząca drugiej uchwały – pod sygn. akt II SA/Lu [...]. W. L. stwierdził, że podejmując zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę, Rada Gminy – we wskazanej części, wprowadzającej do statutów sołectw Gminy K., objętych uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. i stanowiących jej załączniki, zmianę ich paragrafów 23 polegającą na obowiązku odwołania sołtysa w trybie głosowania jawnego, a nie tajnego - naruszyła w sposób istotny art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem W. L., ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym przyjął zasadę tajności głosowania w sprawach osobowych, tj. w sprawach wyboru i odwołania osób do pełnienia określonych funkcji, w tym sołtysa, dlatego nie jest dopuszczalne wprowadzenie w statucie sołectwa odmiennej zasady jawności głosowania w takich sprawach. Wojewoda podniósł, że jednostka pomocnicza stanowi wyraz dekoncentracji zadań publicznych przekazanych przez gminę. Jej status publicznoprawny wyznaczony jest przede wszystkim poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych. Jednostka pomocnicza nie jest formą decentralizacji, gdyż nie posiada prawem określonej samodzielności względem gminy (por. M. Augustyniak i R. Marchaj, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2016). Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje zastosowanie trybu głosowania tajnego w dwóch przypadkach: wyboru i odwołania przewodniczącego (wiceprzewodniczących) rady gminy (19 ust. 1 ustawy) oraz przy wyborze sołtysa i członków rady sołeckiej (art. 36 ust. 2 ustawy). Ustawodawca wprowadzając wymóg głosowania tajnego w ww. przypadkach, wprowadził wyjątek od będącej podstawą działania organów gminy (w tym również organów jednostki pomocniczej) zasady jawności, stanowiącej jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego, a stanowisko to znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sołectwo jest elementem pomocniczego podziału administracyjnego, jest pochodną zasadniczego podziału terytorialnego i stanowi istotny element usprawniający realizację zadań gminy. (...). W konsekwencji nie powinno budzić wątpliwości, że regulacje dotyczące sołectwa w tym trybu działania jego organów spełniać muszą warunki określone przepisami ustawy, z uwzględnieniem odpowiedniego stosowania regulacji odnoszącej się organów gminy. Ponieważ jednostka ta stanowi ideowo jeden z elementów kształtowania świadomości i postaw demokratycznych obywateli, podobnie jak w odniesieniu do organów tych jednostek zastosowanie powinna mieć generalna zasad jawności działania jej organów, której podstawową gwarancją powinna być jawność podejmowania uchwał, ograniczona jedynie w takim zakresie, jaki przewidział to sam ustawodawca. W odniesieniu do sołectwa bowiem taki wyjątek od zasady jawności określony został wprowadzony w art. 36 ust. 2 ustawy ustrojowej, który stanowi, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą zatem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Wojewoda stwierdził, że wprawdzie w przypadku odwołania sołtysa (członka rady sołeckiej) brak jest przepisów expressis verbis wskazujących, w jakim trybie winien dokonać się akt odwołania, to jednak zestawienie art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z innymi regulacjami ustawy obligującymi zastosowanie trybu głosowania tajnego (art. 19 ust. 1 i 4 ustawy) pozwala stwierdzić, iż odwołanie sołtysa (członka rady sołeckiej) dopuszczalne jest wyłącznie z zastosowaniem trybu przyjętego dla jego wyboru, tj. w drodze głosowania tajnego. W takim przypadku "milczenie" ustawodawcy w odniesieniu do odwołania sołtysa (członka rady sołeckiej) nie może być rozumiane jako przyzwolenie na dowolne określenie trybu odwołania w statucie sołectwa, a w szczególności nie stanowi podstawy prawnej do wprowadzenia w statucie zasady, że głosowanie w sprawie odwołania następuje w drodze głosowania jawnego. Wprowadzenie takiej regulacji zaskarżoną uchwałą podważa zasadę racjonalności ustawodawcy, zgodnie z którą tajność głosowania na gruncie przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczy zarówno trybu wyboru, jak i odwołania osób do pełnienia określonych funkcji. Skoro bowiem ustawodawca założył, że wybór sołtysa (członka rady sołeckiej) następuje w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, to taki tryb powinien również mieć zastosowanie w przypadku odwołania sołtysa (członka rady sołeckiej). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że ustawowy tryb głosowania tajnego dotyczy wyłącznie wyboru sołtysa, a nie jego odwołania, co wynika wprost z art. 36 ust. 2 ustawy. Zdaniem Rady, przepis ten jest przepisem szczególnym i stanowi wyjątek od zasady jawności głosowania zebrania wiejskiego. Ustawodawca we wskazanym przepisie nie określił wprost zasady jawności bądź też tajności w przypadku trybu odwołania sołtysa, nie ma również wyrażonej wprost w przepisach takiej zasady, która określiłaby, że odwołanie organu przeprowadza się w tożsamym trybie co wyboru, a zatem brak jest w tym przypadku przepisu ustawowego, który w sposób nie budzący wątpliwości odpowiedział na pytanie dotyczące jawności bądź też tajności wyborów i odwołania sołtysa. Uzasadnione jest zatem domniemanie, iż jeśli ustawodawca chciałby w ten sam sposób uregulować kwestię odwołania sołtysa, jak jego wybór (czyli tajny), wyraźnie by to wskazał, co uczynił wprost w art. 19 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. Rada Gminy podniosła, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, dlatego normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Każde działanie organu władzy publicznej musi wynikać wprost z normy kompetencyjnej. Jest to zasada wyprowadzona z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która zobowiązuje organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Nie można zatem dowolnie interpretować przepisu dedukując sposób dokonania odwołania poprzez zastosowanie przepisów ustawowych określających wybór sołtysa do odwołania tego organu, gdyż naruszona zostałaby wówczas naczelna zasada prawa administracyjnego - zasada jawności i zakaz domniemania kompetencji. Ubocznie Rada Gminy wyjaśniła, że zważywszy na istniejące w przedmiotowym temacie rozbieżne opinie, mając na uwadze zapewnienie spokojnej i niebudzącej wątpliwości prawnych sytuacji w Gminie i jednostkach pomocniczych podjęta została inicjatywa mająca na celu wprowadzenie zmian w statutach sołectw. W wyniku tego w dniu [...] października 2016 r. zapadła uchwała Nr [...] Rady Gminy na mocy której, w załącznikach Nr [...], w § 22 ust. 5 wprowadzono następującą regulację "Odwołanie Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej następuje w trybie i na zasadach przewidzianych dla ich wyboru." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej powoływana jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Kr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Rozpatrując skargę stwierdzić należy, że zarzuty W. L. są niezasadne. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] zmieniająca w części uchwałę Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw wchodzących w skład Gminy K. (...) poprzez wprowadzenie w Statutach Sołectw, stanowiących załączniki Nr [...] do tej uchwały przepisu § 23 ust. 2 pkt 2 w brzmieniu: "odwołanie (sołtysa) następuje w trybie głosowania jawnego". Sołectwo jest elementem pomocniczego podziału administracyjnego (art. 5 ust. 1 u.s.g.), pochodną zasadniczego podziału terytorialnego i stanowi istotny element usprawniający realizację zadań gminy. Jednostka pomocnicza stanowi wyraz dekoncentracji zadań publicznych przekazanych przez gminę. Jej status publicznoprawny wyznaczony jest przede wszystkim poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych. Jednostka pomocnicza nie jest formą decentralizacji, gdyż nie posiada prawem określonej samodzielności względem gminy (zob. art. 35 u.s.g). Z tego powodu, regulacje dotyczące sołectwa, w tym trybu działania jego organów, a więc m.in. sołtysa, spełniać muszą warunki określone przepisami ustawy, z uwzględnieniem odpowiedniego stosowania regulacji odnoszącej się do organów gminy, w szczególności wyrażonej w art. 11b ust.1 u.s.g. zasady jawności działalność organów gminy. Z przepisu tego wprost wynika, że ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Uszczegółowieniem tej zasady jest art. 14 u.s.g., zgodnie z którym uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ze względu na to, że – jak wyżej wskazano – sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy i stanowi jeden z elementów kształtowania świadomości i postaw demokratycznych obywateli, to - podobnie jak w odniesieniu do organów gminy, i w odniesieniu do sołectw zastosowanie powinna mieć generalna zasad jawności działania jego organów, a w szczególności jawności podejmowania uchwał. W świetle art. 11 b ust. 1 u.s.g. – wyłączenie jawności dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy wynika to wprost z ustawy. Takie wyłączenie ma miejsce w odniesieniu do wyboru i odwołania przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy, gdyż art. 19 ust. 1 u.s.g. stanowi, że rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i (...) wiceprzewodniczących (...) w głosowaniu tajnym, a art. 19 ust. 4 stanowi, że również odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje (...) w trybie określonym w ust. 1, czyli również w głosowaniu tajnym. Takiego wyjątku ustawa nie przewiduje natomiast w stosunku do odwołania sołtysa. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 2 u.s.g. tylko wybór sołtysa (oraz członków rady sołeckiej) dokonywany jest w głosowaniu tajnym (...) – przepis nie przewiduje natomiast takiego trybu w przypadku odwołania sołtysa (członków rady sołeckiej). Mając zatem na uwadze zasadę jawności działalności organów gminy, która – jak wskazano – odnosi się również do jej jednostek pomocniczych, w tym sołectw, stwierdzić należy, że brak wyraźnego przepisu w u.s.g. o wyłączeniu tej zasady w odniesieniu do odwołania sołtysa oznacza, że w tym zakresie obowiązuje ustawowa zasada jawności. Taka interpretacja wypływa również z konstytucyjnej zasady jawności, która stanowi jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie natomiast z ust. 3 cyt. przepisu ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Wprowadzenie zasady nakazującej podejmowanie uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w głosowaniu jawnym, wiąże się więc z realizacją konstytucyjnej zasady - prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko mocą ustawy. Regulacja prawna nakazująca podejmowanie uchwał w głosowaniu jawnym, zaś w innym trybie tylko wtedy, gdy konkretny przepis ustawy tak stanowi, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem nie występują od niej żadne wyjątki. Oznacza to, że rada gminy uchwalając statuty sołectw związana była regulacją ustawową i nie była uprawniona do określenia w statucie odmiennego niż przewidziany w powołanych przepisach trybu odwołania sołtysa. Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.s.g statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Określając w statucie organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, w tym sporny w niniejszej sprawie tryb wybierania i odwoływania sołtysa, rada gminy jest związana istniejącymi regulacjami prawnymi i nie może tych granic przekraczać. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Z tych względów, wbrew zarzutom skargi, Rada Gminy zasadnie wprowadziła do statutów sołectw przez nią utworzonych zakwestionowane przepisy, zgodnie z którymi, odwołanie sołtysa odbywa się w trybie jawnego głosowania. Wprowadzenie tajnego głosowania w tym przedmiocie byłoby sprzeczne z regulacją ustawową (zob. także wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2016 r., II SA/Go 227/16, II SA/go 230/16, II SA/Go 234/16, podobnie wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 października 2014 r., III SA/Wr 588/14) Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.