I OSK 1920/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 770/16 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. K. W. na rzecz Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2017 roku sygn. akt II SAB/Wa 770/16 na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę K. W. na bezczynność Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (dalej: Prezesa GUS) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 października 2015 roku o udostępnienie informacji publicznej w postaci zestawień tabelarycznych obejmujących zagregowaną liczbę cudzoziemców studiujących w Polsce w podziale na wymiary: 1) kraj pochodzenia (nazwa kraju), 2) status pochodzenia polskiego (osoby pochodzenia polskiego vs. pozostałe), 3) lata (od 1995 do 2013/2014), 4) województwo (lokalizacja uczelni), 5) typ uczelni (publiczna vs. niepubliczna). Wnioskodawca wyjaśnił, że chodzi mu o możliwość udzielenia odpowiedzi na pytania (przykładowo): a) jak zmienia się w kolejnych latach liczba cudzoziemców polskiego pochodzenia studiujących w województwie mazowieckim na uczelniach niepublicznych, b) jak zmienia się w kolejnych latach liczba wszystkich cudzoziemców studiujących na uczelniach publicznych w wybranych województwach pochodzących z wybranych krajów. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył K. W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a ponadto mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1) art. 7, art. 12 i art. 77 k.p.a. w zw. z "art. 16 § 1" (winno być: "art. 16 ust. 1") ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy dość wyczerpująco oraz wnikliwie, naruszenie zasady szybkości postępowania przed Prezesem GUS oraz odmowę zobowiązania organu do udzielenia - bezpośrednio lub poprzez umieszczenie na stronie rządowego portalu udostępniającego dane publiczne w systemie teleinformatycznym - żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 122 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym i wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym w sytuacji, gdy okoliczności sprawy uzasadniały dopuszczenie wnioskowanych w skardze dowodów oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego przez Sądem Wojewódzkim; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 149 § 2 p.p.s.a. polegające na tym, że uzasadnienie wyroku oraz ustalenia Sądu Wojewódzkiego są wewnętrznie sprzeczne, niekonsekwentne i dowolne, bowiem ustalenia poczynione przez ten Sąd wskazują, że: "w sprawie nie budzi wątpliwości, iż Prezes GUS jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielania informacji mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (...). Dane interesujące skarżącego są ogólnie dostępne (...). Tak więc stwierdzić należy, że obywatelom zagwarantowany jest dostęp dodanych statystycznych, które funkcjonują w obrocie publicznym, są powszechnie dostępne z zachowaniem art. 10 ustawy o statystyce publicznej, a to oznacza, że skarżący może z tych danych skorzystać" (str. 6 i 7 uzasadnienia wyroku) w sytuacji, gdy opracowania GUS zawierają dane na ten sam temat, ale są bardziej ogólne i na innych poziomach zagregowania. W uzasadnieniu wskazano, że nieprawdziwe jest stwierdzenie Sądu I instancji, że żądane dane są ogólnie dostępne. Gdyby bowiem tak było, to można byłoby przeprowadzić pożądane badania bez ponoszenia dodatkowych kosztów w wysokości ponad 9000 zł. Informacje, które są dostępne, to opracowania GUS, które zawierają dane na ten sam temat, ale bardziej ogólne i na innych poziomach zagregowania. Dane surowe, czy też dane na bardziej szczegółowych poziomach zagregowania, jakie są potrzebne do badań, są także w stałej dyspozycji GUS, jednak dostęp do nich kosztuje każdorazowo ponad 9000 zł. Podniesiono, że organ sam złożył wnioskodawcy ofertę, że może przesłać żądane dane w formie arkusza kalkulacyjnego programu Excel, przesłał nawet gotową próbkę takiego arkusza. W ocenie autora skargi kasacyjnej sugeruje to, że w dyspozycji GUS dane potrzebne wnioskodawcy już znajdują się w odpowiedniej formie i mogą być umieszczone na dostępnych dla wszystkich stronach internetowych lub przesłane jako załącznik e-maila każdorazowo osobie, która zgłosi potrzebę ich wykorzystania. Autor skargi kasacyjnej zakwestionował praktykę organu, który udostępnił jako darmową próbkę informacji publicznej swoje opracowania i część bardziej ogólnych danych, a jednocześnie świadomie zamknął drogę do bardziej szczegółowych danych, również będących informacją publiczną, wykorzystując je do działalności zarobkowej. Ponadto zarzucono, że Sąd I instancji nie przedstawił toku rozumowania, który doprowadził go do uznania skargi za podlegającą oddaleniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes GUS wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem organu zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są trafne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 12 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wskazane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały naruszone, bowiem nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu w udostępnieniu żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Organ odmówił udostępnienia żądanej informacji wskazując, że na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. żądana informacja może być udostępniona w trybie uregulowanym w ustawie z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1068). O swoim stanowisku poinformował wnioskodawcę pismami z dnia 9 października 2015 r., z dnia 28 stycznia 2016 r. i z dnia 23 lutego 2016 r. Tryb rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej regulują przepisy tej ustawy. Przy czym stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Nie budzi zatem wątpliwości, że skoro organ nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a skarżący zarzuca organowi bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku, to na tym etapie postępowania organ nie był obowiązany stosować przepisów k.p.a. Organ nie naruszył także art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, organ prawidłowo załatwił wniosek skarżącego pismem, ponieważ powołał się na art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 i art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej, zatem nie było podstaw do wydania decyzji w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 i art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej, których to zastosowanie, było według Sądu pierwszej instancji, podstawą oddalenia skargi na bezczynność organu. Zatem zarzucanie sądowi, że "odmówił zobowiązania Głównego Urzędu Statystycznego do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej", nie mogło odnieść skutku. Należy tu wskazać, że Sąd może zobowiązać organ do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednak w skardze kasacyjnej, naruszenia tego przepisu również nie zarzucono. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 122 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Ze względów podanych już wyżej wskazany w tym zarzucie przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, zatem nie mogło dojść do jego naruszenia. Natomiast przepis art. 119 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu, to Sąd był uprawniony do zastosowania trybu uproszczonego. Autor skargi kasacyjnej zarzuca jednak, że Sąd powinien stosownie do art. 122 p.p.s.a. przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, ponieważ okoliczności sprawy uzasadniały dopuszczenie wnioskowanych w skardze dowodów i przeprowadzenie postępowania dowodowego przed Sądem pierwszej instancji. Zauważyć jednak należy, że regulacja zawarta w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie wyklucza przeprowadzenia dowodów uzupełniających w sprawie rozpoznawanej w trybie uproszczonym. Z tym, że dowodami uzupełniającymi mogą być tylko dowody z dokumentów, co wynika wprost z art. 106 § 3 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie podaje w niej jakie dowody Sąd pierwszej instancji miał przeprowadzić. Natomiast w skardze zawarto tylko jeden wniosek dowodowy - o przesłuchanie skarżącego, co w świetle regulacji zawartej w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie było dopuszczalne. Nie sposób zgodzić się również z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.ps.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje go w tym, że uzasadnienie wyroku oraz ustalenia Sądu są wewnętrznie sprzeczne, niekonsekwentne i dowolne. Stosownie do treści art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał tego zarzutu z art. 149 § 1 p.p.s.a., który to stanowi podstawę prawną uwzględnienia skargi na bezczynność organu administracji. Ponadto w skardze kasacyjnej w ogóle nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Abstrahując od tego, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ nie jest w bezczynności, to ani w treści omawianego zarzutu ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika aby w jakikolwiek sposób podnoszono kwestię nieorzeczenia przez Sąd o grzywnie lub nieprzyznania przez Sąd skarżącemu sumy pieniężnej. Odnosząc się do zarzucanego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd meriti nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba też dodać, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera ustaleń faktycznych poczynionych (czy raczej zaakceptowanych przez sąd meriti), co wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Zatem zarzut jego naruszenia należy powiązać z ewentualnym uchybieniem innemu przepisowi. Dodać też trzeba, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych i zastosowania prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., brak w nim zarzucanej sprzeczności, niekonsekwencji i dowolności. Wbrew skarżącemu, Sąd pierwszej instancji przedstawił swoje stanowisko co do stanu faktycznego. Sąd przedstawił stan sprawy, w tym stan faktyczny stanowiący podstawę zastosowania przepisów prawa w niniejszej sprawie. Ustalenia Sądu nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, bowiem jak już wyżej wskazano, oparto je na zarzutach naruszenia przepisów k.p.a., które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Co prawda Sąd podał, "że dane dotyczące studentów cudzoziemców w nieco innych układach niż żąda skarżący, znajdują się w publikacjach GUS – "Szkoły wyższe i ich finanse". Oznacza to, iż dane interesujące skarżącego są ogólnie dostępne. Zostały opublikowane przez GUS w sposób, jaki mocą przepisów odrębnych przewidziany jest przy ich ogłaszaniu, a zatem skarżący ma do nich dostęp". Jednak nie ta okoliczność stanowiła podstawę oddalenia skargi. Bowiem w zakresie istotnym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd wskazał, że "skarżący domaga się jednak danych statystycznych w takiej formie, która wymaga przygotowania tych danych wyłącznie dla zainteresowanego podmiotu (tj. skarżącego). W tej sytuacji, jak słusznie podnosi organ, służby statystyki publicznej, w oparciu o art. 21 ust. 2 pkt 2 i art. 51 ust. 2, odpłatnie mogą wykonać na zlecenie dodatkowe opracowania i analizy, wykorzystując w tym celu również dane zgromadzone w badaniach objętych programem badań statystycznych statystyki publicznej. Dlatego Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę prawną rozstrzygnięcia tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 i art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej, i w sposób klarowny ją wyjaśnił. Sąd trafnie stwierdził, że "wniosek skarżącego nie mógł być zrealizowany w trybie dostępu do informacji publicznej, bowiem tryb dostępu określony w ustawie o statystyce publicznej stanowi lex specialis w stosunku do trybu dostępu określonego przepisami u.d.i.p. (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Zatem w sprawie niniejszej nie mogło i nie może dojść ani do udostępnienia żądanej informacji, a więc do dokonania czynności materialno – technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 przedmiotowej ustawy)". Zatem należy uznać, że Sąd przedstawił tok rozumowania, który doprowadził do przyjęcia, że skarga powinna ulec oddaleniu. Na marginesie należy zauważyć, że nie sposób odnieść się do wywodów ze strony 9 i 10 skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, niepodnosząc zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, 2 lub 3 p.p.s.a., podjął tam próbę wykazania, że organ był w bezczynności. Jednak przesłanki stwierdzenia bezczynności myli z oceną jej charakteru, tj. mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bądź nie. Posługuje się przy tym terminami załatwienia sprawy z Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 § 3 i art. 36). Tymczasem te przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ terminy rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostały określone przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ponadto autor skargi kasacyjnej powołuje się na przepis art. 149 § 1 w nieobowiązującym już od 15 sierpnia 2015 r. brzmieniu. To uniemożliwia dalsze rzeczowe odniesienie się do argumentacji mającej uzasadniać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.