II SAB/Wa 770/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (dalej jako Prezes GUS) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] października 2015 r., dotyczący udostępnienia zestawień tabelarycznych obejmujących zagregowaną liczbę studentów cudzoziemców studiujących w Polsce, w podziale na wymiary: 1) kraj pochodzenia (nazwa kraju), 2) status pochodzenia polskiego (osoby pochodzenia polskiego vs. pozostałe), 3) lata (od 1995 do 2013/2014), 4) województwo (lokalizacja uczelni), 5) typ uczelni (publiczna vs. niepubliczna); chodzi przy tym o możliwość udzielenia odpowiedzi na pytanie (przykładowo): a) jak zmienia się w kolejnych latach liczba studentów polskiego pochodzenia studiujących w woj. mazowieckim studiująca na uczelniach niepublicznych?, b) jak zmienia się w kolejnych latach liczba wszystkich studentów cudzoziemców studiujących na uczelniach publicznych w wybranych województwach pochodzących z wybranych krajów? Zarzucając Prezesowi GUS naruszenie art. 16 § 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.) w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 352), skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Głównego Urzędu Statystycznego do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej bezpośrednio skarżącemu lub umieszczenie jej na stronie rządowego portalu udostępniającego dane publiczne w systemie teleinformatycznym - w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, iż Dyrektor Departamentu Informacji GUS w W. odmówił udostępnienia danych, o które skarżący wnioskował w kolejnym piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. (ponaglającym wniosek). Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, iż przekazanie informacji odbywa się na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 591 ze zm.) oraz wskazał koszt ich przygotowania - w wysokości 9.040.50 zł brutto. GUS przyjął, iż przepisy ustawy o statystyce publicznej stanowią w niniejszej sprawie Iex specialis wobec przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego wezwał urząd do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, iż dane zawnioskowane przez skarżący są w posiadaniu urzędu i były już wcześniej opracowywane. Ponadto wskazał, iż przekazanie informacji zawartych we wniosku nie wymaga jakichkolwiek nakładów finansowych, a jedynie kilkunastu minut pracy właściwego specjalisty GUS. W odpowiedzi na powyższe wezwanie GUS podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Oceniając działanie GUS w niniejszej sprawie strona skarżąca pozostaje w przeświadczeniu, iż jest pozbawiana dostępu do informacji publicznej poprzez żądanie bezpodstawnie naliczanych kwot za udostępnienie informacji (kwota ponad 9.000,00 zł), które są w posiadaniu urzędu, a ich przetworzenie nie jest związane z wykorzystaniem podmiotów zewnętrznych, lecz z czynnościami wykonywanymi przez pracownika urzędu w ramach świadczonej tam pracy. GUS w jednym z listów elektronicznych przysłał skarżącemu załącznik z informacją - w formacie Excel, w którym pokazał przykładowe dane o które strona wnioskuje. Działania GUS w postaci odmowy udostępnienia informacji publicznej przynoszą szkodę państwu, społeczeństwu oraz bezpośrednio skarżącemu, gdyż blokują oraz "odkładają" w czasie możliwość prowadzenia badań, które dałyby podstawy do lepszego zagospodarowania studentów zagranicznych, a jak pokazują inne badania, ich liczba przedkłada się na korzyści społeczne, kulturowe i ekonomiczne, nie tylko dla polskich uczelni, ale także dla miast, regionów i całego kraju. Obecnie studenci zagraniczni stanowią jedynie 4 % uczestników zajęć na polskich uniwersytetach. Dane, o które wnioskuje skarżący w ramach dostępu do informacji publicznej, pozwolą podjąć badania w jaki sposób to zmienić. W odpowiedzi na skargę Prezes GUS wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie jako całkowicie niezasadnej. Uzasadniając wnioski zawarte w piśmie procesowym Prezes GUS wskazał, iż w dniu [...] października 2015 r. na elektroniczną skrzynkę odbiorczą Departamentu Informacji GUS wpłynął wniosek skarżącego o udostępnienie danych statystycznych. Pismami z dnia [...] października 2015 r. i dnia [...] stycznia 2016 r. oraz dnia [...] lutego 2016 r. organ wskazał właściwy tryb udostępniania danych statystycznych na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1068). Ponadto skarżący w dniu [...] maja 2016 r. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieuzasadnionym naliczeniu kosztów za dane statystyczne. Wezwanie to zostało złożone z uchybieniem wymogów określonych w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). W dniu [...] sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego ponownie złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieuzasadnionym naliczeniu kosztów za dane statystyczne, również z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Wobec wskazanych naruszeń art. 52 3 p.p.s.a. skarga powinna podlegać odrzuceniu. Niezależnie od uchybień formalnych złożona przez skarżącego skarga na bezczynność jest, w ocenie organu, w całości niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Prezes GUS podkreślił, iż udostępnianie danych statystycznych odbywa się na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r o statystyce publicznej. W sytuacji, gdy podstawą prawną jest wskazana ustawa o statystyce za nieuzasadnione należy uznać żądanie wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Powyższą uwagę należy również odnieść do określonego zarzutu bezczynności organu, bowiem jeśli żądana informacja nie jest informacją publiczną, stanowisko organu przybiera formę zwykłego pisma kierowanego do wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie organ nie jest objęty zakresem u.d.i.p., lecz wykonuje swoje obowiązki na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r o statystyce publicznej, stanowiącej lex specialis dla u.d.i.p. W piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. GUS wskazał wnioskodawcy podstawę prawną określającą zasady udostępniania informacji, gdy publikacje i ogólnodostępne informacje GUS nie zawierają danych będących przedmiotem wniosku lub też dane są w innym układzie, albo na innym poziomie agregacji. Konkludując Prezes GUS podkreślił, iż w dniu złożenia skargi na bezczynność organ nie pozostawał w stanie bezczynności i na bieżąco przedstawiał swoje stanowisko skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotowa kontrola, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności należy odnieść się do nieuzasadnionego wniosku Prezesa GUS o odrzucenie skargi. Skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy k.p.a. nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie wyżej wymienionej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mimo, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji), to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do meritum należy stwierdzić, iż skarga na bezczynność Prezesa GUS w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. W sprawie nie budzi wątpliwości, iż Prezes GUS jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Również żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. Dane statystyczne stanowią bowiem informację publiczną i jest to informacja pochodząca od organu władzy publicznej. Wskazać jednakże należy, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i – co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma do niej innego trybu dostępu. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza bowiem stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie. Jak wynika z pisma GUS z dnia [...] października 2015 r. skierowanego do skarżącego w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dane dotyczące studentów cudzoziemców w nieco innych układach znajdują się w publikacjach GUS – "Szkoły wyższe i ich finanse". Oznacza to, iż dane interesujące skarżącego są ogólnie dostępne. Zostały opublikowane przez GUS w sposób, jaki mocą przepisów odrębnych przewidziany jest przy ich ogłaszaniu, a zatem skarżący ma do nich dostęp. Oczywiście to, że informacje te są dostępne nie pozbawia je przymiotu informacji publicznej, w takiej sytuacji nie ma jednak podstaw do realizowania wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 października 2011 r. o sygn. akt I OSK 1987/11 (publ. LEX nr 1069638) stwierdził, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. Samo bowiem powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie. Skarżący, jak każdy obywatel, może zaznajomić się z interesującymi go informacjami publicznymi na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1068). W świetle art. 14 ust. 1 – 4 tej ustawy, wyniki obliczeń, opracowań i analiz dokonanych na podstawie zebranych w badaniach statystycznych statystyki publicznej danych statystycznych, zwane "wynikowymi informacjami statystycznymi", są powszechnie dostępne. Statystyka publiczna zapewnia równoprawny, równorzędny i równoczesny dostęp do wynikowych informacji statystycznych, a w szczególności do podstawowych wielkości i wskaźników. Rodzaje wynikowych informacji statystycznych oraz formy i terminy ich udostępnienia są ustalane w programie badań statystycznych statystyki publicznej. Wynikowe informacje statystyczne są ujmowane w programie badań statystyki publicznej, o którym mowa w ust. 3, z uwzględnieniem ustawowego usytuowania poszczególnych zadań publicznych. Udostępnianie i przechowywanie informacji statystycznych reguluje zaś Rozdział 5 ww. ustawy (art. 36 – 39) nakładający na GUS obowiązek ogłaszania, udostępniania i rozpowszechniania wynikowych informacji statystycznych. Tak więc stwierdzić należy, że obywatelom zagwarantowany jest dostęp do danych statystycznych, które funkcjonują w obrocie publicznym, są powszechnie dostępne z zachowaniem art. 10 ustawy o statystyce publicznej (z wyłączeniem danych jednostkowych /identyfikujących podmiot/, które podlegają bezwzględnej ochronie), a to oznacza, że skarżący może z tych danych korzystać. Skarżący domaga się jednak danych statystycznym w takiej formie, która wymaga przygotowania tych danych wyłącznie dla zainteresowanego podmiotu. W tej sytuacji, jak słusznie podnosi organ, służy statystyki publicznej, w oparciu o art. 21 ust. 2 pkt 2 i art. 51 ust. 2, odpłatnie mogą wykonać na zlecenie dodatkowe opracowania i analizy, wykorzystując w tym celu również dane zgromadzone w badaniach objętych programem badań statystycznych statystyki publicznej. Ustawodawca posługując się sformułowaniem "mogą" nie nakłada na służby statystyki publicznej obowiązku tworzenia na zlecenie ww. opracowań. Zlecenie jest niewątpliwie instytucją prawa cywilnego, a to oznacza, że nie obejmuje ono swoim charakterem żądania udostępnienia informacji publicznej, z jakim skarżący wystąpił do organu. Tym samym, wniosek skarżącego nie mógł być zrealizowany w trybie dostępu do informacji publicznej, bowiem tryb dostępu określony w ustawie o statystyce publicznej stanowi lex specialis w stosunku do trybu dostępu określonego przepisami u.d.i.p. (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Zatem w sprawie niniejszej nie mogło i nie może dojść ani do udostępnienia żądanej informacji, a więc do dokonania czynności materialno – technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 przedmiotowej ustawy). Skoro sprawa nie jest i nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego, formułowanie zarzutu bezczynności pod adresem organu na gruncie u.d.i.p. należy uznać za niedopuszczalne, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej postanowieniu. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko wówczas i tylko w takich granicach, w jakich przedmiot sprawy pozwala zakwalifikować ją jako załatwianą w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wniosek skarżącego nie podlega załatwieniu w trybie u.d.i.p. z mocy art. 1 ust. 2 tej ustawy, toteż wniesiona skarga na bezczynność, jako niezasadna podlega oddaleniu. Nieuzasadnione jest przy tym powoływanie się w skardze na naruszenie przez Prezesa GUS przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r., poz. 352), która weszła w życie w dniu 16 czerwca 2016 r. Wniosek skarżącego z dnia [...] października 2015 r. obejmował udostępnienie informacji publicznej (statystycznej), nie zaś ponowne wykorzystanie tej informacji, która jest odrębną instytucją w stosunku do udostępniania informacji publicznej. Z tych wszystkich względów nie można Prezesowi GUS przypisać bezczynności w realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania.