II SA/Lu 667/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz T. T. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Wojewoda (dalej jako: "organ"), po rozpatrzeniu odwołania T. T. (dalej jako: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], w sprawie udzielenia zezwolenia [...] S.A. z siedzibą w L. na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...], obr. [...], gm. N. w celu realizacji inwestycji - przebudowa istniejącej linii napowietrznej 110 kV relacji: [...] (od GPZ P. do słupa 118). Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z [...] marca 2016 r. Starosta P. na wniosek [...] S.A udzielił zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...] o pow. 0,4907 ha, położonej w. B.-K., stanowiącej własność skarżącej, w celu realizacji przez spółkę inwestycji celu publicznego pod nazwą "Przebudowa istniejącej linii napowietrznej 110 kV relacji P. - N. (od [...] do słupa 118) oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2016 r., poz.2147 - dalej jako "u.g.n."), w przypadkach określonych w art. 108 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej jako "k.p.a."), lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W tym przypadku decyzją z dnia [...] marca 2016r. starosta ograniczył już na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. sposób korzystania z nieruchomości na realizację wspomnianej inwestycji. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości daje natomiast prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i umożliwia realizację inwestycji, która jest inwestycją celu publicznego, mającą służyć interesowi społecznemu. Dzięki niej, jak wskazuje organ, dojdzie do zwiększenia pewności zasilana, poprawy jakości energii oraz zmniejszenia zagrożeniem przeciążenia linii. Budowa linii poprawi także niezawodność sieci przesyłowej oraz ułatwi przeciwdziałanie skutkom poważnych awarii systemowych. Organ powtórzył za Spółką, że jest ona na mocy decyzji Prezesa Regulacji Energetyki z [...] sierpnia 2010r. operatorem elektroenergetycznego systemu dystrybucyjnego na terenie kraju. Realizacja inwestycji jest wypełnieniem nałożonych na Spółkę obowiązków wynikających z ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. prawo energetyczne polegających na dystrybucji energii elektrycznej, odpowiedzialności za ruch sieciowy, zapewnieniu bieżącego i długookresowego bezpieczeństwa funkcjonowania systemu oraz eksploatacji, konserwacji i remontów sieci dystrybucyjnej oraz jej rozbudowie. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Wojewoda podzielając argumentację Starosty [...] utrzymał jego decyzję w mocy. Na powyższe rozstrzygniecie, skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której uznała za oczywistą, zgodnie z treścią przepisu art. 124 ust. 1a u.g.n., możliwość udzielenia podmiotowi, który będzie zakładał urządzenia przesyłowe, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego. Istotne wydaje się więc, w ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie wątpliwości co do osoby inwestora, gdyż z przedłożonych materiałów nie wynika tożsamość wnioskodawcy z beneficjentem decyzji lokalizacyjnej. Co więcej, jak wskazano w skardze, w omawianych okolicznościach nie doszło do spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek wydania decyzji, o której mowa w ust. 1a u.g.n. Niezwłoczność zajęcia nieruchomości dyktowana jest przy tym intencją uniknięcia sytuacji, w której zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwiłaby realizację celu publicznego. Omawiane zezwolenie może być zatem wydane tylko wtedy, gdy bez niezwłocznego rozpoczęcia realizacji celu publicznego cel ten w ogóle nie mógłby być zrealizowany. W opinii skarżącej, niezrozumiałe jest żądanie wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. W świetle samej treści wniosku, a zatem własnych twierdzeń wnioskodawcy, zajęcie działki nie może nastąpić przed dniem [...] kwietnia 2016 r., a więc za ponad pół roku. Nic zatem nie stoi na przeszkodzie, aby zgodnie z harmonogramem zajęcie nieruchomości nastąpiło np. w listopadzie 2018 r., a więc za ponad trzy lata. W ocenie skarżącej trudno ponadto mówić o wyjątkowo ważnym interesie strony, skoro jak przyznaje wnioskodawca, modernizacja, budowa i eksploatacja sieci przesyłowych są głównym przedmiotem prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, a realizacja przedmiotowej inwestycji jest wypełnianiem nałożonych na nią przez ustawodawcę powinności. Jest to interes zwykły, pozbawiony waloru kwalifikowania. Nie sposób jest zatem racjonalnie wykazać istnienie interesu społecznego w niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Zdaniem skarżącej przesłanka interesu społecznego analizowana winna być w kontekście konieczności natychmiastowego zajęcia, a nie w kontekście konieczności realizacji inwestycji. Tymczasem argumentacja wnioskodawcy w zakresie interesu społecznego sprowadza się do wykazania zasadności przeprowadzenia inwestycji, bez względu na termin jej realizacji. W mniemaniu skarżącej organ winien wziąć pod uwagę również nieodwracalność skutków ewentualnego niezwłocznego zajęcia nieruchomości przez wnioskodawcę. Przeprowadzenie prac budowlanych może się wiązać np. z wycinką drzew i krzewów i to w sytuacji, w której zasadność decyzji ograniczającej sposób korzystania nie jest jeszcze tak naprawdę wykazana, ani nawet uprawdopodobniona. Skarżąca wskazała, że wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., nie może stanowić substytutu uzyskania przez wnioskodawcę tytułu prawnego w sytuacji, gdy na chwilę obecną nie ma faktycznej potrzeby fizycznego zajęcia nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na subsydiarny charakter decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. wobec decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Wydanie zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości poprzedziła decyzja Starosty [...] z [...] marca 2016r. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania przez skarżącą z nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...] o pow. 0,4907 ha, położonej w. B.-K. stanowiącej własność T. T. w celu realizacji przez [...] S.A. z siedzibą w L. na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą "Przebudowa istniejącej linii napowietrznej 110 kV relacji P. - N. (od [...] do słupa 118). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z [...] maja 2016r. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2016r. (II SA/Lu 691/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obie decyzje uchylił. Skoro z treści przywołanego przepisu art. 124 ust. 1a u.g.n. wynika, że decyzja wydana na jego podstawie zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest zależna od decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, jej uchylenie oznacza brak możliwości wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną wniósł Wojewoda. Następnie, po jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 482/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że uchylenie wyroku w sprawie II SA/Lu 691/16, w którym przedmiot zaskarżenia dotyczył decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, m.in. z uwagi na wadliwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. – Prawo Budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 11202 ze zm. - dalej jako "Pr.bud."), determinował konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Potwierdzony w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut braku jednoznacznej oceny ze strony Sądu I instancji prawidłowości zastosowania przez organy przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. i jednoczesne przyjęcie przez ten Sąd, iż podstawą wykonania robót planowanych przez Spółkę winien być przepis art. 124b ust. 1 u.g.n. – pomimo zaniechania dokonania na gruncie art. 3 pkt 6 – 8 Pr. bud. wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, podważa prawidłowość uchylenia zaskarżonym wyrokiem kwestionowanej decyzji w niniejszej sprawie, jako prostą konsekwencję wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako "p.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na wstępie rozważań Sądu, należy zwrócić uwagę, że to sam ustawodawca konstruując przepis przesądził o tym, że decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter decyzji związanej. W sytuacji spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, starosta udziela w drodze decyzji, zezwolenia, a decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Wobec nakazania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 481/17 dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustaleń dotyczących określenia charakteru robót objętych projektowaną inwestycją w kontekście zastosowania art. 124 ust. 1 bądź art. 124b ust. 1 u.g.n., a w razie stwierdzenia, że zastosowanie ma przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. - do odniesienia się do zarzutów skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, stwierdził w uzasadnieniu wyroku II SA/Lu 666/18 uchylającym zaskarżoną decyzję dotyczącą ograniczenia korzystania z nieruchomości, że zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy jest niewystarczający i nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy należy sporną inwestycję kwalifikować jako roboty budowlane, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. czy też są to roboty określone w art. 124b ust. 1 u.g.n. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to podziela albowiem ustalenia organu i zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy są niewystarczające, aby stwierdzić, czy projektowana inwestycja będzie zmieniać parametry użytkowe i techniczne istniejącej linii, a wobec tego, który z ww. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami będzie miał zastosowanie. W aktach administracyjnych brak jest dokumentów tego rodzaju, które pozwalałyby na ocenę charakteru i rozmiaru przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa, podejmując - także z urzędu - wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z obowiązkiem tym koresponduje treść art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organy naruszyły powyższe zasady albowiem nie zebrały materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności koniecznego do ustalenia czy przedmiotową inwestycję kwalifikować należy jako roboty budowlane, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. czy też jako prace remontowe z art. 124b ust. 1 u.g.n. Organy nie dokonały również w tym przedmiocie żadnych ustaleń. Stwierdzone naruszenia w zakresie wyczerpującego zgromadzenia i rozważenia całości materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) oraz należytego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) zakwalifikować należy jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto, wątpliwości Sądu w sprawie wynikają także z braku, jak stwierdził organ – integralnej części decyzji – "załącznika mapowego", którego nie załączono do decyzji. Można jedynie wnioskować, że załącznikiem mapowym jest najprawdopodobniej załączona do wniosku mapa sporządzona przez geodetę D. K.. Jednakże jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w decyzji wydawanej na jego podstawie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość. Po pierwsze należy zatem w decyzji w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości opisać mapę, na której wyznaczono przebieg inwestycji. Po drugie w taki sam sposób należy również oznaczyć przebieg inwestycji. Za niewystarczające należy uznać, tak jak w przedmiotowej sprawie, odwołanie się jedynie do powierzchni gruntu zajętego pod inwestycję. Niezbędne jest dokładne wskazanie granic takiego obszaru, w szczególności poprzez odwołanie się do punktów granicznych inwestycji wyznaczonych na mapie, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Zdaniem Sądu powyższe uzasadnia zarzuty skarżącej co do tego, że decyzja nie określa jednoznacznie usytuowania inwestycji. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja w niniejszej sprawie ma akcesoryjny charakter w stosunku do decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości oraz mając na uwadze, że decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 666/18, Sąd był zobligowany do uchylenia decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Ponadto, mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd jest związany, należy wskazać, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. determinuje konieczność uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. i zwalnia Sąd I instancji z obowiązku odniesienia się do zarzutów postawionych w skardze. Decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest podporządkowana decyzji o zezwoleniu na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i daje możliwość rozpoczęcia robót inwestycyjnych na nieruchomości wyłącznie w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.). W szczególności organ mając na uwadze cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceni, czy sporną inwestycję należy kwalifikować jako roboty budowlane, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. czy też są to roboty określone w art. 124b ust. 1 u.g.n. Organ zbada również przesłanki do wydania decyzji z art. 124 ust. 1a u.g.n. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2016 r. poz. 1668).