IV SA/Po 205/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 25 czerwca 2018 r. nr XLIII/598/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Zakrzewo, w rejonie ul. Granicznej i Przylesie 1. stwierdza nieważność § 12 pkt 1-4 zaskarżonej uchwały oraz wszystkich przepisów zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do terenów oznaczonych w części tekstowej i graficznej symbolami 1MN, 2MN, 1MN/U, 2MN/U, 2U, 3U, KD-D; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Dopiewo na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Wielkopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XLIII/598/18 Rady Gminy Dopiewo z dnia 25 czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Zakrzewo, w rejonie ul. Granicznej i Przylesie (zwaną dalej również "zaskarżoną uchwałą") wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945; zwanej dalej "u.p.z.p.") w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.") poprzez brak ustalenia jednoznacznego sposobu przeznaczenia terenów objętych zaskarżonym planem miejscowym. Wojewoda wskazał, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, do czego odnoszą się także przepisy § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m. in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. Obowiązek określenia w miejscowym planie przeznaczona terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką rolę ma on pełnić. Nie oznacza to wprawdzie, że ten sam teren nie może mieć planie różnego przeznaczenia, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu). Dopuszczalne jest bowiem określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem jednak, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne jak np. funkcja mieszkaniowa i usługowa. Dalej Wojewoda wskazał, że w § 12 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do wyznaczonego w planie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczonego symbolem "1MN-2MN"), mieszkaniowo - usługowej ("1MN/U - 3MN/U") oraz zabudowy usługowej ("1U-3U") wprowadzono "nakaz zachowania, wolnych od zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, pasów technologicznych linii elektroenergetycznej 400kV, zgodnie z rysunkiem planu, z zastrzeżeniem pkt 2 i 3". Jednocześnie w § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały wprowadzono "nakaz uzgodnienia lokalizacji wszelkich obiektów budowlanych w pasie technologicznym linii elektroenergetycznej 400kV z właściwym zarządcą linii", zaś w § 12 pkt 3 uchwały przewidziano "dopuszczenie lokalizacji miejsc stałego przebywania ludzi w pasie technologicznym linii elektroenergetycznej 400kV, wyłącznie pod warunkiem uzgodnienia lokalizacji i uzyskania odstępstwa od właściwego zarządcy linii". Zdaniem organu nadzoru jeżeli przepis planu miejscowego zostanie skonstruowany w taki sposób, że o zakresie określonego w sposób alternatywny przeznaczenia terenu będzie decydował inny podmiot niż rada gminy, to tym samym będzie miał miejsce niezgodny z prawem sposób określenia i sformułowania w planie różnego przeznaczenia terenu. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uprawniają bowiem do przenoszenia przez radę gminy swoich kompetencji w zakresie określania przeznaczenia terenu na inne podmioty. Powyższe uregulowania, uniemożliwiające jednoznacznie określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów oznaczonych w przedmiotowym planie miejscowym symbolami " 2U", "31T oraz częściowo "1MN", "2MN", "1MN/U", uzależniając je od decyzji innego, niż rada gminy podmiotu (gestora sieci), stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu w zakresie regulowanym przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Dodatkowo Wojewoda zauważył, że zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia, pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi są pomieszczeniami przeznaczonymi zarówno na stały jak i na czasowy pobyt ludzi. Okoliczność, że obiekt budowlany ma być zlokalizowany w strefie ochronnej (pasie technicznym) linii wysokiego napięcia nie świadczy natomiast o tym, że naruszony zostałby wymóg wynikający z przywołanego § 314 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wyjaśniając, że plan miejscowy określa przeznaczenie poszczególnych terenów i zasady ich zagospodarowania, wskazując na przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczone na rysunku planu symbolami MN/U, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolami MN, tereny zabudowy usługowej, oznaczone symbolami U. Dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej wprowadzono: 1) nakaz zachowania, wolnych od zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, pasów technologicznych linii elektroenergetycznej 400kV, zgodnie z rysunkiem planu, z zastrzeżeniem pkt. 2) i 3); 2) nakaz uzgodnienia lokalizacji wszelkich obiektów budowlanych w pasie technologicznym linii elektroenergetycznej 400kVz właściwym zarządcą linii; 3) dopuszczenie lokalizacji miejsc stałego przebywania ludzi w pasie technologicznym linii elektroenergetycznej 400kV, wyłącznie pod warunkiem uzgodnienia lokalizacji i uzyskania odstępstwa od właściwego zarządcy linii; (...) " co w ocenie Wojewody stanowi alternatywny sposób przeznaczenia terenu, o którym będzie decydował inny podmiot niż rada gminy. W ocenie Rady Gminy kwestionowany zapis jest ustaleniem w zakresie obiektów infrastruktury technicznej oraz doprecyzowaniem ograniczeń przy lokalizacji obiektów budowlanych. Jednocześnie Rada Gminy wypełniła swoją ustawową kompetencję z art. 15 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. w materii określenia szczegółowego sposób przeznaczenia terenu. W zakresie lokalizacji zabudowy i obiektów budowlanych od linii elektroenergetycznej mają zastosowanie przepisy szczegółowe i normy branżowe np. w zakresie budownictwa, bezpieczeństwa higieny pracy i oddziaływania pól elektromagnetycznych w ramach których to, istnieje możliwość zmniejszenia ustalonych wartości pasta technologicznego i zbliżenie się do pasa linii elektroenergetycznej po wykonaniu stosownych badań i uzgodnień z zarządcą sieci. Zdaniem Rady Gminy ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ograniczeń zabudowy od linii elektroenergetycznej i dopuszczonych odstępstw nie jest sprzeczne z przepisami prawa. Inwestor chcący realizować zamierzenie inwestycyjne ma bezpośrednie wskazanie, że może uzyskać odstępstwa od ustanowionej strefy technologicznej. Nie jest również wykluczona możliwość zabudowy i zagospodarowania terenu pod wskazaną funkcję, pod warunkiem realizacji obiektów nie kolidujących z ustaloną strefą kontrolowaną linii elektroenergetycznej, np. poprzez zagospodarowane terenu obiektami usługowymi, które nie będą przeznaczone na stały pobyt ludzi. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustawodawca zastrzega jednak w powołanym przepisie, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Jak wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że termin z art. 91 ust. 1 u.s.g. już upłynął, wobec czego stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 25 stycznia 2018 r. mogło nastąpić tylko przez wniesienie skargi. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wyrażenie "zasady sporządzenia planu miejscowego" należy rozumieć jako przepisy wyznaczające treść tego aktu prawa miejscowego lub precyzujące zawarte w nim rozstrzygnięcia. Z kolei określenie "tryb sporządzania planu miejscowego" oznacza sekwencję czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej w celu uchwalenia rozważanego aktu prawa miejscowego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że nie każde naruszenie powyższych przepisów powoduje automatycznie konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że tylko istotne, kwalifikowane uchybienie obowiązującym normom prawnym stwarza podstawę do wyeliminowania wspomnianej uchwały lub niektórych jej postanowień z obrotu prawnego. Przechodząc do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały pod kątem podniesionych w skardze zarzutów wskazać trzeba, że w kwestionowanym przez Wojewodę § 12 pkt 1 zaskarżonej uchwały ustalono, że w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy ustala się nakaz zachowania, wolnych od zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, pasów technologicznych linii elektroenergetycznej 400kV, zgodnie z rysunkiem planu, z zastrzeżeniem pkt. 2 i 3. W § 12 pkt 2 ustalono nakaz uzgodnienia lokalizacji wszelkich obiektów budowlanych w pasie technologicznym linii elektroenergetycznej 400kV z właściwym zarządcą linii, a w § 12 pkt 3 dopuszczono lokalizację miejsc stałego przebywania ludzi w pasie technologicznym linii elektroenergetycznej 400kV, wyłącznie pod warunkiem uzgodnienia lokalizacji i uzyskania odstępstwa od właściwego zarządcy linii; Wobec tego wskazać trzeba, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ponadto zgodnie z art. 15ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określono, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Obowiązek określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Trafnie zauważył Wojewoda, iż nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia czy też, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu). Przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie zawiera bowiem żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem jednak, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1176/14; http://orzezenia.nsa.gov.pl). Pamiętać jednak przy tym trzeba, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to rzeczywiście może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08; http://orzeczniea.nsa.gov.pl). Jeżeli więc przepis planu zostanie skonstruowany w taki sposób, że o zakresie określonego w sposób alternatywny przeznaczenia terenu będzie decydował inny podmiot niż rada gminy, to tym samym będzie miał miejsce niezgodny z prawem sposób określenia i sformułowania w planie różnego przeznaczenia terenu. Regulacje miejscowego planu dopuszczające tzw. wielofunkcyjność terenu muszą być formułowane w sposób czytelny i nie budzący wątpliwości co do przeznaczenia terenu (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 187/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką też sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W § 12 pkt 1 zaskarżonej uchwały Rada gminy wprowadziła nakaz zachowania wolnych od zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi pasów technologicznych linii elektroenergetycznej, by w pkt 2 i 3 § 12 dopuścić odstępstwa od tej zasady po uzyskaniu uzgodnienia z zarządcą linii. Takie rozwiązanie trudno pogodzić z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. Pamiętać trzeba, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy prawne powszechnie wiążące. Zmiana rozwiązań przyjętych w planie miejscowym nie może zatem nastąpić poza trybem przewidzianym przez ustawodawcę. W szczególności należy wykluczyć modyfikowanie norm powszechnie wiążących w drodze prywatnego porozumienia z zarządcą linii elektroenergetycznej. Wielofunkcyjność terenu nie może być określona w taki sposób, który wywołuje wątpliwości, co do trybu w jakim może nastąpić realizacja któregokolwiek z przeznaczeń uwzględnionych w planie, albo też który powoduje przekazanie na inny niż rada gminy podmiot kompetencji do decydowania o ostatecznym kształcie postanowień planu dotyczących przeznaczenia i zagospodarowania terenu, objętego ustaleniami wielofunkcyjnymi. Podkreślić trzeba, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uprawniają do przenoszenia przez radę gminy swoich kompetencji w zakresie określania przeznaczenia terenu na inne podmioty. Powyższe stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie to powoduje nieważność planu w części obejmującej § 12 ust. 1-4 oraz obszar przez który przebiega linia elektroenergetyczna, tj. obszar oznaczony symbolami 1MN, 2MN, 1MN/U, 2MN/U, 2U, 3U, KD-D. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia w ocenie Sądu nie dezintegruje zaskarżonej uchwały w taki sposób, aby koniecznym było stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w pkt 1 wyroku. W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 ww. ustawy skargę oddalił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając na rzecz Wojewody od Gminy Dopiewo zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265