II OSK 2593/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawie ze skargi kasacyjnej S. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 172/19 w sprawie ze skargi S. P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 172/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podniósł, że w dniu [...] kwietnia 2018r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...], gmina [...]. S. P. zaskarżył powyższą uchwałę z dnia [...] kwietnia 2018 r. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd pierwszej instancji podał, że skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017, poz. 1875 ze zm.) i z jej treści wynika, że skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w okoliczności posiadania nieruchomości wyłączonej z obszaru opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie Sąd stwierdził, że uchwała o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedynie uchwałą intencyjną, wyrażającą - w sposób procesowo uregulowany obowiązującym prawem - stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie, w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie powołany art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073 ze zm.) – dalej: u.p.z.p - wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej na określonym obszarze. Tym samym uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub jej zmiana) nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż jako akt kierownictwa wewnętrznego, będący określonym elementem procedury planistycznej i uruchamiający kolejne jej etapy, nie mogła naruszyć interesu prawnego podmiotów zewnętrznych, w szczególności nie przesądza w żaden sposób o przeznaczeniu nieruchomości będącej własnością skarżącego. Sąd podkreślił, że co do zasady uchwały planistyczne o wewnętrznym charakterze nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu, jaki ma być zrealizowany. Żaden przepis prawa nie daje też ochrony prawnej osobom niezadowolonym z samego faktu podjęcia (lub niepodjęcia) przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do procedury sporządzania planu. Uchwała ta ma charakter wewnętrzny i wiąże tylko organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Wyznacza obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem w żaden sposób na wykonywanie prawa własności. Zaskarżona uchwała stanowi zatem pierwszy i niezbędny etap procedury uchwalenia planu miejscowego. Wobec tego - ze względu na jej wewnętrzny, intencyjny i porządkowy charakter, jako rozpoczynającej proces planistyczny, nie można – jak oczekuje tego skarżący – nadać jej charakteru normatywnego. Skarżący nie wykazał więc naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia. Z uwagi na powyższe Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.). Skargą kasacyjną S. P. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: 1) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny i art. 4 ustawy z dnia 17 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez pozbawienie skarżącego w drodze nadużycia władztwa planistycznego, znaczącej części uprawnień właścicielskich, a w szczególności - prawa do zabudowy swojego gruntu zgodnie z zapisami uchwalonego Studium uwarunkowań; 2) art. 5 ustawy Kodeks Cywilny przez przekroczenie przez gminę granic prawa podmiotowego - władztwa planistycznego; 3) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 14 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) przez przekroczenie w podjętej uchwale zakresu rozstrzygnięcia, wyznaczonego wskazanymi przepisami; 4) art. 9 ust. 3a w zw. z art. 10a ust. 2 pkt 3 i art. 11 pkt 7-9 u.p.z.p. skutkiem zmiany ustaleń uchwalonego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w niewłaściwej procedurze - uchwalania planu miejscowego; 5) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez ustalenie zakresu zmiany projektu planu miejscowego niezgodnego z zapisami Studium; 6) zasady legalizmu określonej treścią art. 7 Konstytucji RP przez podjęcie uchwały obarczonej wskazanymi wadami prawnymi; II. prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odrzuceniem skargi na podstawie uznania, że interes prawny skarżącego nie został naruszony rozstrzygnięciem organu administracji, a w konsekwencji: 2) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. z powodu braku podstaw do zastosowania; 3) naruszenie wyrażonego w art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej prawa obywatela do sądu, stanowiącego podstawową zasadę konstytucyjną demokratycznego państwa prawnego - przez odmowę rozstrzygnięcia wniesionej skargi w świadomości sytuacji, że bez tego rozstrzygnięcia dalsze zaskarżanie przez S. P. aktu finalnego w procedurze planistycznej gminy - uchwały o przyjęciu planu miejscowego będzie już co do zasady, z uwagi na obowiązujące przepisy prawa - bezprzedmiotowe i prawnie nieskuteczne; 4) art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 - przez brak zastosowania; 5) brak uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku stosowania przez organy administracji publicznej zasad ogólnych postępowania, tj.: a) zasady zaufania do organów władzy publicznej, proporcjonalności i równego traktowania (art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a.), wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - które to zasady zostały obrażone przez dążenie władzy do odwrócenia korzystnych dla S. P. skutków zapisów Studium, pod pretekstem korekty projektu planu, prowadzące w konsekwencji do takiej zmiany sytuacji prawnej skarżącego, że stała się ona dużo gorsza od pozycji prawnej właścicieli gruntów bezpośrednio sąsiadujących z jego nieruchomością; b) zasady zapewnienia udziału w postępowaniu osoby, której interesu prawnego dotyczą działania organu (art. 9 i 10 k.p.a.) - S. P. nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu zmierzającym do zanegowania zapisów chwalonego Studium i zmiany obowiązującej uchwały; c) zasady wnikliwego rozpoznania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy (art. 7 i 77 k.p.a.) - organy właściwe do podjęcia decyzji w sprawie, nie wzięły pod uwagę zarówno argumentów obiektywnych (pozytywne opinie podmiotów uzgadniających zmianę klasyfikacji gruntu z 7 ZL na 4MN podczas procedury uchwalania Studium), jak również zastrzeżeń S. P.. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie stwierdzenia nieważności wymienionej uchwały w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu przez stronę przeciwną kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Rada wyjaśniła, że do wyłożonego projektu planu złożono 12 uwag, dotyczących ustaleń przyjętych w wyłożonym projekcie planu. Kilka uwag dotyczyło wyłączenia z opracowania planu terenu 7ZL, ze względu na położenie na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zmiana obszaru oznaczonego symbolem 7 ZL (oznaczonego zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego) na teren 4MN (oznaczenie zgodne z projektem planu zagospodarowania przestrzennego) w znaczący sposób narusza zapisy przytoczonych powyżej rozporządzeń dotyczących [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wójt Gminy, rozpatrując uwagi, uznał za zasadne uwzględnienie w/w uwag i przedstawienie Radzie Gminy projektu uchwały wyłączającej teren przedmiotowej działki z opracowania - Zarządzenie Nr [...]Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 roku w sprawie: rozpatrzenia uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...], gmina [...], opracowywanego na podstawie uchwały Nr [...]Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 roku. W związku z tym w dniu [...] kwietnia 2018 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] wyłączającą część terenu t.j. działkę o nr ewid. [...] z obszaru opracowania planem miejscowym, aby uniknąć konfliktu społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona przez S. P. zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 506) – dalej; u.s.g. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236; z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA 2005/1/2). U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...], Gm. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający skargę kasacyjną w niniejszym składzie, podziela ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, jako akt wszczynający procedurę planistyczną i jednocześnie określający terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych, ma charakter wewnętrzny i wiąże tylko organ wykonawczy gminy, a w konsekwencji - co do zasady - jego postanowienia nie mogą naruszać czyjegokolwiek interesu prawnego. W orzecznictwie tym wskazuje się jednak również, że nie można wykluczyć sytuacji - ze względu na konkretną treść podjętej uchwały - że wykreuje ona legitymację skargową indywidualnego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 802/13). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. O ile bowiem należy się zgodzić ze stanowiskiem, że organ stanowiący gminy może w trakcie procedury planistycznej zmienić zakres przyszłego planu miejscowego poprzez zmianę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, np. poprzez ograniczenie jego zakresu, to niedopuszczalne jest dokonanie takiej zmiany z naruszeniem wynikającego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trybu przewidzianego dla procedury planistycznej i nie może prowadzić do obejścia obowiązującego prawa. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu, a jej rolą jest zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - na załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Zadaniem uchwały uruchamiającej postępowanie w tym przedmiocie jest jednoznaczne wskazanie terenu, do którego odnosi się uchwała i następująca po niej procedura. Integralną częścią uchwały, o której mowa w art. 14 ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Właściciele nieruchomości muszą mieć realną możliwość sprawdzenia, czy ich nieruchomość będzie lub nie będzie objęta planem. Od objęcia danych nieruchomości planem zależna jest możliwość realnej obrony własnych uzasadnionych interesów prawnych tych podmiotów. Wprawdzie rada gminy może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej, lecz podjęcie tych kroków podlega pewnym ograniczeniom ustawowym. Zmian w ustaleniach dotyczących sporządzania planu miejscowego oraz obszaru i granic obszaru objętego przystąpieniem do sporządzania planu może dokonać wyłącznie rada gminy, w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego lub poprzez uchylenie tej uchwały. Działań takich nie może podjąć organ sporządzający projekt planu, gdyż stanowiłoby to naruszenie właściwości organów, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p. Przepis art. 28 u.p.z.p. określa trzy przesłanki nieważności uchwały rady gminy: istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia. I tak, zgodnie z art. 17 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego podejmuje kolejno czynności przewidziane w tym przepisie, w tym: sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (pkt 4); rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 12) i wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia tych uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie zwrócił dostatecznej uwagi na kwestie dotyczące rozpatrzenia uwag przez Wójta Gminy [...] i ich powiązanie z podjęciem przez Radę Gminy [...] przedmiotowej uchwały. W istocie to Wójt Gminy [...] na etapie rozpatrywania uwag do projektu planu – po trzech latach od wszczęcia procedury planistycznej - postanowił o wyłączeniu terenu działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego, z granic opracowania m.p.z.p. wynika to jednoznacznie z zarządzenia Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia 7 lutego 2018r. Wójt Gminy [...] rozpatrując uwagi postanowił, iż "teren działki nr [...]zostanie wyłączony z granic opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...]. Zostanie przygotowana uchwała w sprawie aminy granic opracowania przedmiotowego planu i przedstawiona Radzie Gminy [...]." Jednocześnie odnośnie uwagi skarżącego z dnia 28 grudnia 2017r. (uwaga ujęta pod poz.12 powyższego zarządzenia) dotyczącej zmiany przebiegu drogi 1KDW, a zawierającej prośbę o uwzględnienie projektu podziału działki nr [...], dla której w projekcie planu przewidziano ustalenia/przeznaczenie – 1KDW, 4MN, 5 MN, Wójt Gminy [...] nie podjął rozstrzygnięcia wskazując, że "w związku z uwzględnieniem uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu planu w następstwie czego teren działki nr [...] zostanie wyłączony z granic opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] i nie będzie podlegał dalszemu procedowaniu (...)." Rada Gminy [...] "wykonała" powyższe zarządzenie Wójta, podejmując w dniu [...] kwietnia 2018 r. zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...], gmina [...]. Wynika to także z uzasadnienia tej uchwały, w którym wskazano, że w trakcie prowadzonych prac planistycznych nad opracowaniem planu miejscowego w czasie jego wyłożenia wpłynęło wiele uwag dotyczących przedmiotowego terenu - tj. terenu należącego do S. P. - co spowodowało konflikt społeczny i w związku z powyższym zasadne jest przyjęcie przedstawionej uchwały. Okoliczności tej sprawy jednoznacznie wskazują, że Wójt Gminy [...] w istocie przejął uprawnienia przypisane wyłącznie radzie gminy. To zaś oznacza istotne naruszenie trybu właściwego dla procedury planistycznej, a także naruszenie właściwości organów, a tym samym naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz obejście przepisów prawa. W niniejszej sprawie organy planistyczne "uciekły" od należytego wykonania obowiązków objętych procedurą planistyczną, naruszając jednocześnie interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i pozbawiając skarżącego możliwości zaskarżenia przyszłego planu. W sytuacji bowiem, gdyby ustalenia m.p.z.p. były, zdaniem S. P. niekorzystne dla skarżącego, mógłby wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie m.p.z.p. Natomiast, w przypadku korzystnego dla skarżącego przeznaczenia terenu, gdyby inne podmioty uznały, że to narusza ich interes prawny również mogłyby wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie m.p.z.p. Podkreślić należy, że zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. dokonano zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...], gmina [...] polegającej wyłącznie na wyłączeniu z obszaru opracowania planu terenu działki nr [...] - § 1 uchwały. Skutkiem rozpatrzenia uwag do projektu planu nie może być wyłączenie z dalszej procedury planistycznej części terenu wcześniej ujętego w projekcie planu. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.) działka nr [...] położona jest na terenie, gdzie funkcją wiodącą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oznaczona symbolem MN – zgodnie z rysunkiem studium. Nie oznacza to jednak, że organ stanowiący gminy zobowiązany jest zmienić przeznaczenie terenu zgodnie ze studium, może zachować dotychczasowe przeznaczenie danego terenu. Żaden przepis obowiązującego systemu prawa nie nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązku zmiany przeznaczenia terenów. Jest to wynikiem przysługującego gminie władztwa planistycznego. W tym miejscu przypomnieć należy, iż przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka uchwała nie może przejmować działań właściwych dla rozpatrzenia uwag i nie może naruszać zasad i trybu procedury planistycznej. W niniejszej sprawie, mając na uwadze okoliczności podjęcia zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że uchwałą tą naruszono interes prawny skarżącego wynikający z przysługującego mu prawa własności do działki wyłączonej tą uchwałą z dalszej procedury planistycznej. Z powyższych względów podzielić należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. a także zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W okolicznościach tej sprawy brak było bowiem podstaw do odrzucenia skargi. Odnośnie zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. stwierdzić należy, iż w toku procedury planistycznej nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a. Procedura planistyczna jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej – z uwagi na przyczyny uchylenia zaskarżonego postanowienia – jest przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, gdyż w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publ. CBOSA). W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi poniesione przez skarżącego koszty postępowania kasacyjnego podlegają zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone od organu w razie uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 p.p.s.a.