IV SA/Wa 172/19

Dnia 24 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...], gmina [...]. W dniu 17 stycznia 2019 r. S. P. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm. – dalej również jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 – 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017, poz. 1875 ze zm.) zwaną dalej u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt. Nie budzi wątpliwości Sądu, że uchwała w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona w sprawie uchwała jest jednym z etapów prowadzących do uchwalenia planu, i choć sama nie zawiera żadnych norm prawa powszechnie obowiązujących i nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak należy przyjąć, że jest uchwałą "z zakresu administracji publicznej". Szerokie rozumienie pojęcia sprawy "z zakresu administracji publicznej" zostało przyjęte już w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994, nr 2, poz. 46. Według Trybunału Konstytucyjnego cała działalność komunalna wykonywana w formach publicznoprawnych i mająca na celu realizację zadań publicznych mieści się w zakresie administracji publicznej, a przez to może być poddawana kontroli sądu administracyjnego dokonywanej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie - gminnym). Dalej Sąd zbadał, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego już art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005r., sygn. akt OSK 1437/04, Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Nadto wnoszący skargę w postępowaniu sądowoadministracyjnym w trybie art. 101 u.s.g., w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie K.p.a., musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.02.2006r., sygn. akt II OSK 1127/05). Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. (por. wyrok NSA z 4.02.2005r., sygn. akt OSK 1563/04). Podstawową kwestią, która się pojawia w tym kontekście, jest odpowiedź na pytanie, czy zaskarżona uchwała może być źródłem naruszenia jakiegokolwiek interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, albo czy inny akt normatywny (np. ustawa) dopuszcza zaskarżenie tej uchwały do sądu administracyjnego. Nie jest to akt prawa miejscowego, a więc nie ma charakteru przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Takim aktem jest wyłącznie plan zagospodarowania przestrzennego i tylko taki plan, który wszedł w życie i obowiązuje może wywierać skutek w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073 ze zm.) - dalej zwana u.p.z.p. nie przewiduje możliwości skarżenia do sądu administracyjnego czynności organu planistycznego z etapów poprzedzających uchwalenie planu. Jedynie kończąca proces planistyczny uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wnoszonej na podstawie art. 101 u.s.g. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20.04.2006r., sygn. akt II SA/Bk 906/05). Należy przy tym wskazać, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny, przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). Uchwałę, o której mowa w ustępie 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 u.p.z.p.). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ustępie 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.). Dodać należy, że art. 7 u.p.z.p. wyklucza możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć wójta w przedmiocie nieuwzględnienia wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała jest wyłącznie aktem kierownictwa wewnętrznego i wiąże wewnętrznie organy gminy w zakresie ustalonym jej treścią. Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 roku Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121) orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999r., sygn. akt IV SA 1693/97, LEX nr 48702). Z treści skargi wynika, że skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w okoliczności posiadania nieruchomości wyłączonej z obszaru opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać jednak należy, że to rada gminy dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakresie jego przygotowania oraz o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, rozpatrzeniem wniesionych uwag, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów. Jak wskazano na wstępie, kontrola sądów administracyjnych odbywa się na podstawie kryterium zgodności z prawem, dlatego Sąd nie ma możliwości dokonywania oceny zasadności podejmowanych przez organy gminy decyzji dotyczących tego jaki obszar wybierze, celem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy także podkreślić, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Uchwała o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem jedynie uchwałą intencyjną, wyrażającą - w sposób procesowo uregulowany obowiązującym prawem - stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie, w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie powołany art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej na określonym obszarze. Tym samym stwierdzić należy, iż uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub jej zmiana) nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż jako akt kierownictwa wewnętrznego, będący określonym elementem procedury planistycznej i uruchamiający kolejne jej etapy, nie mogła naruszyć interesu prawnego podmiotów zewnętrznych, w szczególności nie przesądza w żaden sposób o przeznaczeniu nieruchomości będącej własnością skarżącego. Co do zasady uchwały planistyczne o wewnętrznym charakterze nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu, jaki ma być zrealizowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 2442/1, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Żaden przepis prawa nie daje też ochrony prawnej osobom niezadowolonym z samego faktu podjęcia (lub niepodjęcia) przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do procedury sporządzania planu. Uchwała ta ma charakter wewnętrzny i wiąże tylko organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Wyznacza obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem w żaden sposób na wykonywanie prawa własności. Zaskarżona uchwała stanowi zatem pierwszy i niezbędny etap procedury uchwalenia planu miejscowego. Wobec tego - ze względu na jej wewnętrzny, intencyjny i porządkowy charakter, jako rozpoczynającej proces planistyczny, nie można – jak oczekuje tego skarżący – nadać jej charakteru normatywnego. Należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a, który stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.