II SA/Wr 116/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant Agnieszka Chełminiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] grudnia 2018r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie legalności budowy łazienki i garażu oddala skargę w całości. PINB w [...] prowadził w roku 2014 postępowanie administracyjne, zainicjowane zawiadomieniem A. D., dotyczące budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...][...] w [...] (w początkowej fazie określone jako postępowanie w sprawie przebudowy tego budynku), które zakończone zostało decyzją z [...].11.2014 r., nr [...] o umorzeniu postępowania. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, przedmiotem zainteresowania organu były roboty budowlane dotyczące dobudowy w 1974 r. garażu, jego przebudowy w latach 1989-1990 oraz roboty remontowe wykonane samowolnie w tym garażu. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania po wydaniu decyzji DWINB z [...].01.2015 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie było przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie postępowania nadzwyczajnego, zakończone odmową stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Następnie wnioskiem z [...].11.2016 r. A. D. wystąpił do PINB o przeprowadzenie kontroli w zakresie legalności budowy łazienki i garażu dobudowanych od strony północnej do budynku przy ul. [...][...]. Wskazując, że bryła łazienki i garażu została samowolnie powiększona w stosunku do garażu na dobudowanie którego uzyskano pozwolenie na budowę z 1974 r., wnioskodawca podnosił, że nie doszło w latach osiemdziesiątych do przebudowy garażu, ale do budowy nowych pomieszczeń garażu i łazienki, co doprowadziło do przybliżenia budynku do granicy z jego działką. Po wydaniu wyroku tut. Sądu z [...].11.2017 r., sygn. akt II SAB/Wr 68/17, którym zobowiązano PINB do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie legalności budowy łazienki i garażu dobudowanych od strony północnej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, wcześniej organ ten postanowieniem z [...].01.2017 r. odmówił wszczęcia postępowania a po jego uchyleniu przez DWINB wystosował do A. D. pismo z [...].04.2017 r. informujące, że nie znajduje podstaw do ponownego procedowania w sprawie objętej wnioskiem, gdyż rozstrzygnięto co do niej decyzją ostateczną z [...].01.2015 r., nr [...] i zalegalizowano roboty budowle wykonane samowolnie w garażu w budynku przy ul. [...], zawiadomieniem z [...].02.2018 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w opisanej sprawie. W takim stanie faktycznym, decyzją nr [...] z [...].03.2018 r., PINB umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w zakresie legalności budowy łazienki i garażu dobudowanych od strony północnej budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...][...]. W uzasadnieniu organ odwołał się do postępowania prowadzonego w 2014 r. stwierdzając, że przedmiot prowadzonego obecnie postępowania zawiera się w postępowaniu rozstrzygniętym ostateczną decyzją z [...].11.2014 r., do której odnosi się zasada trwałości określona w art. 16 k.p.a. PINB zauważył, że w podczas postępowania w 2014 r. stwierdzono, że inwestor uzyskał w 1976 r. pozwolenie na użytkowanie garażu, jednak wykonano w nim także roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Z tego też względu, zobowiązano właścicielkę do przedłożenia orzeczenia technicznego i inwentaryzacji obejmującej swoim zakresem cały obiekt garażu – łącznie z łazienką. Organ stwierdził, że garaż był przebudowany w latach 1989-1990 oraz remontowany w 1997 r. w zakresie robót pokrywczych, elewacyjnych, wymiany posadzki i drzwi. Strona przedłożyła także "Orzeczenie techniczne stanu technicznego garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego", które potwierdza prawidłowość wykonanych robót. Mając powyższe na uwadze PINB stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe wydanie decyzji, ponieważ w przedmiocie którego ono dotyczy została już wydana ostateczna decyzja administracyjna. Odwołanie od tej decyzji wniósł A. D. wnioskując o przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o istocie sprawy. DWINB decyzją z [...].04.2018 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podając motywy podjętego rozstrzygnięcia kasacyjnego wskazał na brak potwierdzenia w zebranym materialne dowodowym, aby samowolnie wykonane roboty zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. W związku z tym stwierdził brak wystarczających podstaw do rezygnacji z nałożenia obowiązku w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem DWINB, organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie tylko na Orzeczeniu technicznym z [...].09.2014 r., nie uzyskał zaś inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej dobudowanej łazienki i garażu. Decyzja DWINB została zaskarżona do WSA we Wrocławiu przez I. S. WSA wyrokiem z 04.09.2018r. sygn. akt II SA/Wr 415/18 uchylił zaskarżoną decyzję DWINB. Za kluczowe w sprawie Sąd uznał brak rozważań organu odwoławczego na temat wskazanych przez organ I instancji przyczyn umorzenia postępowania. Zauważono, że była to przyczyna umorzenia odmienna, od tej którą powołał organ odwoławczy. Za bezsprzeczne przy tym Sąd uznał wszczęcie postępowanie w sprawie legalności budowy łazienki i garażu dobudowanych od strony północnej do budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Kwestia ta przesądzona została prawomocnym wyrokiem z 9.11.2017r. (sygn. akt II SAB/Wr 68/17). Przesłanki bezprzedmiotowości tego postępowania PINB dopatrzył się w tożsamości przedmiotowej i podmiotowej tak określonej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją tego organu z [...].11.2014 r. PINB nie stwierdził zatem bezprzedmiotowości postępowania ze względu na wynik postępowania w ramach którego badałby, czy istnieją podstawy do władczej ingerencji poprzez wydanie nakazów czy zakazów w związku z samowolnie wykonanymi robotami ale stwierdził, że nie jest możliwe procedowanie w sprawie, gdyż została już ona rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Ponadto Sąd wskazał na brak wyjaśnienia przez organ odwoławczy logicznej zależności między zleconym zakresem sprawy wymagającym wyjaśnienia a możliwymi jego wynikami, tj. braku wykazania istotności wpływu ustalania ww. okoliczności na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności w kontekście umorzenia postępowania ze względu na tożsamość sprawy zakończonej decyzją z 2014 r. i sprawy obecnie rozpatrywanej. W ocenie Sądu, zakres zleconego postępowania dowodowego nie przekracza ram zakreślonych art. 136 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ II instancji został zobowiązany do dokonania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie – a więc mając na uwadze przede wszystkim wskazane przez organy I instancji przyczyny bezprzedmiotowości, materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, podniesione przez stronę zarzuty odwołania ale również ewentualne nowe okoliczności faktyczne i prawne (które mogły się pojawić w sprawie). Po rozpoznaniu ponownie sprawy DWINB wydał decyzję z [...].12.2018 r., nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję PINB z [...].03.2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ powołał się na postępowanie prowadzone w 2014 r. w sprawie rozbudowanego przez I. S. budynku na terenie działki nr [...] przy ul. [...][...]. Na tej podstawie stwierdził, że doszło do tożsamości sprawy będącej przedmiotem postępowania wszczętego z urzędu w zakresie legalności budowy łazienki i garażu dobudowanych od strony północnej budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...][...]. Z tego powodu w tym ostatnim postępowaniu nie może zapaść inne rozstrzygnięcie niż określone w art. 105 § 1 k.p.a. W tej sprawie występują bowiem te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz ten sam przedmiot. W tej ostatniej kwestii organ odwoławczy wyjaśnił, że wcześniejszy przedmiot postępowania, którego nie może obecnie oceniać, został określony jako postępowanie w sprawie rozbudowanego przez I. S. budynku przy ul. [...][...] i w takim też zakresie zostało ono ostateczną decyzją umorzone. Zdaniem organu odwoławczego, tak rozległy przedmiot postępowania obejmował również dobudowę łazienki i garażu od strony północnej budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...][...], skoro rozstrzygano o całej rozbudowie budynku. Na potwierdzenie tego stanowiska organ powołał się na dokumenty, w których odnoszono się lub uwzględniano dobudowę łazienki i garażu, w tym: protokołu z oględzin z [...].06.2014r., pisma I. S. z [...].07.2014 r., protokołu z oględzin z [...].07.2014 r., przedłożonego w dniu [...].09.2014 r. Orzeczenia technicznego. Ponadto organ ten powołał się na fragmenty decyzji GINB. Odnosząc się natomiast do twierdzeń dotyczących wyroku WSA z dnia 7.11.2017r., sygn. akt II SAB/Wr 68/17, zdaniem organu odwoławczego, sąd administracyjny rozpatrując skargę na bezczynność PINB w przedmiocie kontroli legalności budowy łazienki i garażu dobudowanych od strony północnej budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...][...], nakazał jedynie wydanie rozstrzygnięcia kończącego takie postępowanie, co też PINB uczynił. Na decyzję ostateczną skargę do WSA we Wrocławiu wniósł A. D. Zarzucił w niej DWINB obrazę przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 37 - 40 ustawy z 24.10.1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane; 2. art. 48 - 53 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane; 3. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 4. § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21.02.1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno- kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie. Ponadto sformułował zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. obrazy zasad postępowania administracyjnego, w tym: art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez ustalenie, że organ I instancji prawidłowo, w jednym postępowaniu administracyjnym rozpatrzył trzy różne sprawy administracyjne i wydał w tym zakresie jedną ostateczną decyzję administracyjną nr [...] z [...].11.2014 r.; 2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, że doszło do bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na wcześniejsze rozpatrzenie sprawy ostateczną decyzją administracyjną; 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy ostatecznej decyzji PINB nr [...] z [...].03.2018 r. i poprzedzającej ją decyzji nr [...] z [...].11.2014 r. podczas, gdy należało orzec nieważność tych decyzji w części stwierdzającej zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych samowolnie przy budynku przedwojennym zlokalizowanym przy ul. [...][...] a polegających na dobudowaniu pomieszczeń łazienki i garażu od strony północnej tego budynku; 4. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzje PINB nr [...] z [...].03.2018 r. i poprzedzająca ją decyzja nr [...] z [...].11.2014 r. zawiera obligatoryjne elementy rozstrzygnięcia, takie jak wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, podczas, gdy merytoryczna zawartość rozstrzygnięcia nie zawiera tych elementów. Podnosząc te zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed DINB, uchylenie poprzedzających decyzji PINB nr [...] z [...].03.2018 r. oraz nr [...] z [...].11.2014 r. i zobowiązanie organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzja z [...].11.2014 r. swoim zasięgiem obejmowała trzy różne rodzaje postępowań, tj. 1) ustalenie stanu prawnego wynikającego z uzyskanego pozwolenia na budowę nr [...] z [...].09.1974r. oraz z uzyskanego w dniu [...].10.1976 r. pozwolenia na użytkowanie garażu; 2) zalegalizowanie robót budowlanych dokonanych w garażu w bliżej nieokreślonym czasie i bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia; 3) stwierdzenie legalności robót budowlanych prowadzonych zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym przez Starostę [...] decyzją z [...].06.2012 r. Powyższe narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę oficjalności i dwuinstancyjności postępowania, jak również zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. PINB obowiązany był bowiem do wszczęcia w każdej z tych spraw odrębnego postępowania i zakończenia go odrębną decyzją administracyjną. DWINB uznając prawidłowość tak prowadzonego postępowania również dopuścił się naruszenia procedury administracyjnej i pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wadliwej, obarczonej największą wadą nieważności. Zdaniem skarżącego, arbitralne ustalenia PINB w zakresie zalegalizowania robót budowlanych nie mają pokrycia w zebranym materiale dowodowym. Organ, wbrew wnioskom skarżącego, ogranicza się jedynie do oględzin w czasie których odbiera jedynie oświadczenia inwestorki i im daje wiarę, nie weryfikując ich i nie podnosząc dowodów przeciwnych, nie oceniając ich. Ponadto, w zależności od konieczności i okoliczności wynikających z kolejnych postępowań odwoławczych, organ ten, dowolnie ustala zakres przedmiotowy decyzji, co pozostaje bez echa w decyzjach organów odwoławczych. Bez względu jednak na nazewnictwo przyjęte przez PINB, przeprowadzone prace nie stanowiły remontu pomieszczenia garażu, w którym wydzielono pomieszczenie zwane łazienką, a była to robota budowlana polegająca na wybudowaniu od strony północnej budynku, odrębnego, nowego pomieszczenia łazienki i odrębnego, nowego pomieszczenia garażu znacznie zwiększając przy tym powierzchnię budynku (kubaturę). Skarżący podtrzymał jednocześnie dotychczasowe stanowisko na temat okresu w którym doszło do popełnienia spornej samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącego, wbrew przyjętemu w sprawie stanowisku organów nadzoru budowlanego, łazienka jest nowopowstałym pomieszczeniem, którego powstanie i istnienie organy pomijają i skupiają się na pomieszczeniu garażu. Kwestia ta nie była w żaden sposób merytorycznie rozstrzygnięta. Organy ograniczały się jedynie do rozważań zagadnień formalnych. Jednak wadliwie ustalony stan faktyczny związany z istnieniem powyższej dobudówki nie został w żaden sposób zweryfikowany z normami prawa budowlanego a sama "decyzja legalizująca" roboty budowlane wydana przez PINB budzi wątpliwości już co do ważności. Organy odwoławcze, tj. DWINB i GINB, w żadnej z wydanych decyzji nie odnosiły się merytorycznie do podnoszonych zarzutów. W dalszej części skargi jej autor odniósł się do kwestii zachowania odległości od granicy działki oraz zewnętrznych wymiarów dobudówki. Na tej podstawie wskazując na zmiany w przyziemiu, a co za tym idzie na znaczne zmiany w odległości ściany z oknem od granicy, zarzucił organom brak odniesienia się do zarzutu o niezachowaniu odległości od granicy z jego działką. Ponadto skarżący zarzucił organom brak zauważenia błędów w projekcie budowlanym, na co zwracał uwagę w trakcie prowadzonego postępowania. W końcowej części uzasadnienia skarżący wskazał na nieadekwatną do wagi ustaleń, objętość decyzji z [...].11.2014 r., która odnosi się do kwestii zalegalizowania prac budowlanych dotyczących budowy łazienki i garażu. Podniósł, że PINB temu zagadnieniu poświęcił jedno zdanie, nie wspominając przy tym w ogóle o istnieniu pomieszczenia łazienki, pozostawiając już tylko domysłom fakt, że uważa tę budowę za zalegalizowaną w świetle prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. W piśmie przygotowawczym z [...].04.2019 r., stanowiącym odpowiedz na skargę, uczestnik postępowania I. S. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana na postawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to ma charakter procesowy, co oznacza, że w sprawie tej nie doszło do merytorycznej oceny złożonego przez skarżącego wniosku o przeprowadzenie kontroli w zakresie legalności budowy łazienki i garażu dobudowanych od strony północnej do budynku przy ul. [...][...]. Dalej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Określenie "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się m.in. sytuację funkcjonowania w obrocie prawnym orzeczenia rozstrzygającego w sposób ostateczny daną sprawę. Kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy wydane orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwe. Niedopuszczalne jest bowiem ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej innym orzeczeniem ostatecznym, bowiem prowadziłoby to do naruszenia obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady res iudicata. Innymi słowy, zawarta w uprzednio wydanym rozstrzygnięciu norma indywidualna oraz skonkretyzowany w niej w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny determinują zakres stanu rzeczy osądzonej. Dopóki norma taka pozostaje w obrocie prawnym, stan rzeczy osądzonej będzie stanowił przeszkodę do ingerencji w wynikające z niej uprawnienia i obowiązki. Stan taki będzie zachodził, gdy wystąpi tożsamość adresatów normy indywidualnej, dyspozycji normy indywidualnej oraz jej przedmiotu (określonej rzeczy). Stwierdzenie takiego stanu obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania nie jest przy tym zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja wydana na skutek rozpatrzenia takiego wniosku byłaby bowiem obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja ostateczna oznacza zatem rozstrzygnięcie sprawy w sposób definitywny. Dopiero gdyby nastąpiła eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ostatecznego rozstrzygnięcia, wówczas otworzyłaby się możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. W kontekście powyższych rozważań, wskazać należy, że decyzją ostateczną z [...].01.2015 r., nr [...] DWINB utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z [...].11.2014 r., nr [...], którą umorzono postępowanie dotyczące budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...][...] w [...]. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że przedmiotem postępowania były roboty budowlane dotyczące dobudowy w 1974 r. garażu, jego przebudowy w latach 1989-1990 oraz roboty remontowe wykonane samowolnie w tym garażu. Inwestor przedłożył orzeczenie techniczne potwierdzające prawidłowość wykonani robót. W związku z tym zaistniały podstawy do rezygnacji z nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i prowadzone postępowanie należało umorzyć. W tej sytuacji bowiem na organie prowadzącym postępowanie nie ciążył obowiązek władczego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie konieczność formalnego zakończenia wszczętego uprzednio postępowania. Skoro bowiem ustalono brak podstaw materialnoprawnych dla wydania merytorycznej decyzji w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych, organ miał obowiązek umorzyć wszczęte uprzednio postępowanie administracyjne. Tym samym należy stwierdzić, że kwestia legalności robót budowlanych wykonanych w obrębie budynku garażu została już rozstrzygnięta w postępowaniu naprawczym prowadzonym w 2014 r. i zakończonym ostateczną decyzją. W toku tego postępowania organ nadzoru budowlanego dokonał oceny co do legalności i poprawności spornych robót budowlanych. Mieści się to w pojęciu " postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe " w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Uznając następnie w trakcie wszczętego z urzędu postępowania, że żądanie skarżącego objęte wnioskiem z [...].11.2016 r. o przeprowadzenie kontroli w zakresie legalności budowy łazienki i garażu dobudowanych od strony północnej do budynku przy ul. [...][...] zostało już rozstrzygnięte w poprzednio prowadzonym postępowaniu naprawczym, organ zasadnie więc umorzył w ten sposób prowadzone postępowanie, wydając stosowną decyzję. W ocenie Sądu, wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja odpowiada prawu. W niniejszej sprawie oraz sprawie poprzednio prowadzonej i zakończonej ostateczną decyzją bezspornie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, sprawy dotyczą tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Potwierdzeniem takiej oceny są szczegółowo omówione przez organy dokumenty źródłowe zgromadzone w obu tych postępowaniach. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Bezzasadnym okazały się przy tym zarzuty skargi dotyczące legalność decyzji z [...].11.2014 r., nr [...]. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości oznacza przyjęcie domniemania legalności (prawidłowości) i mocy obowiązującej decyzji ostatecznej, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Na obecnym etapie postępowania skarżący nie może zatem kierować zarzutów przeciwko rozstrzygnięciu zawartemu w decyzji z [...].11.2014 r. Możliwość podważania prawidłowość takiej decyzji istnieje wyłącznie w trybie nadzwyczajnym. Przyjdzie przy tym zauważyć, że w sprawie tej decyzji GINB wydał decyzję z [...].08.2015 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji DWINB nr [...] z [...].01.2015 r. Ponownie rozpatrując sprawę GINB decyzją z [...].10.2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...].08.2015 r. W błędzie pozostaje również skarżący twierdząc, że zaskarżoną decyzją DWINB została utrzymana w mocy, nie tylko decyzja PINB w [...] z [...].03.2018r., nr [...], ale także decyzja tego organu wydana w dniu [...].11.2014 r., nr [...]. Ta ostania decyzja była wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym, zakończonym ostateczną decyzją DWINB z [...].01.2015 r., nr [...]. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Posługując się pojęciem "granic sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Dlatego też, przedmiotem kontroli Sądu była w tej sprawie wyłącznie decyzja DWINB z [...].12.2018 r. oraz poprzedzająca ją decyzja PINB w [...] z [...].03.2018 r. Decyzje wydane w uprzednio prowadzonym postępowaniu naprawczym były oceniane pod kątem ustalenia tożsamości przedmiotu postępowania. Sąd nie był tym samym uprawniony do dokonania kontroli ich legalności, ponieważ nie zostały wydane w granicach sprawy, w jej znaczeniu materialnoprawnym. Z przedstawionych przyczyn nie zasługują również na uwzględnienie pozostałe zarzut skargi. Nie odnoszą się one bowiem do treści zaskarżonej decyzji i przyjętych podstaw umorzenia postępowania administracyjnego. Ich uwzględnienie oznaczałoby ponowną ocenę stanu faktycznego i ustaleń organów, które zostały zawarte w ostatecznej decyzji. Stanowiłoby to naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej oraz pewność obrotu prawnego. W kontrolowanym obecnie postępowaniu nie ma tym samym podstaw do kwestionowania legalności i prawidłowości decyzji o umorzeniu wszczętego uprzednio postępowania. Nie było bowiem podstaw do uznania, by w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego miały obowiązek wydać jakąkolwiek decyzję na gruncie Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom skargi, wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie podnoszonych przez skarżącego okoliczności. Sąd nie dopatrzył się przy tym wskazywanych w skardze uchybień w przeprowadzonym postępowaniu. Organy zebrały materiał dowodowy wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i uwzględnia stanowisko tut. Sądu zawarte zarówno w wyroku z 4.09.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 415/18 ale także w wyroku z 9.11.2017 r., sygn. akt SAB/Wr 68/17. Uzasadnienie decyzji zawiera elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. Organy wyjaśniły, dlaczego postępowanie administracyjne okazało się bezprzedmiotowe i dlaczego konstatacja taka skutkowała umorzeniem postępowania. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.