II SA/Gl 26/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M.F. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie legalności budynku składowo-garażowego, zlokalizowanego na działkach o numerze ewidencyjnym 1 i 2 w miejscowości L., gmina P., stanowiących własność H. i J. S. Jak wskazano w uzasadnieniu, postępowanie zostało wszczęte na wniosek właściciela sąsiedniej nieruchomości o numerze ewidencyjnym 3 – M. F. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono m.in., iż następcy prawni inwestorów nie posiadają stosownej dokumentacji budowlanej. Nie ma jej także w zasobach archiwalnych. Zdaniem organu, brak stosownej dokumentacji budynku, który powstał na początku lat 80-tych XX wieku, tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, nie świadczy o samowoli budowlanej. Organy nie były bowiem zobligowane do bezterminowego archiwizowania dokumentacji. Obowiązek taki nie ciążył również na właścicielu ani inwestorze. Wprowadzony został dopiero ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z przeprowadzonych przesłuchań świadków wynika także, iż obiekt został zrealizowany na początku lat 80-tych. Obiekt ten, na co wskazuje dokumentacja zdjęciowa pozyskana z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, zrealizowano w okresie przed 1 stycznia 1995 r. Ta okoliczność wyklucza zastosowanie do likwidacji skutków samowoli budowlanej trybu określonego w art. 48 obowiązującego Prawa budowlanego. Prawo budowlane z 1974 r. umożliwiało legalizację obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej, o ile nie zachodziły przesłanki uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Chodzi o zgodność obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz kwestię stwarzania przez taki obiekt niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Na podstawie informacji uzyskanych z Urzędu Gminy P. ustalono, że przedmiotowy budynek składowo-garażowy nie narusza ustaleń obowiązujących na wskazanym terenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. W konsekwencji wykluczono przesłanki do wydania nakazu rozbiórki obiektu. W uzasadnieniu odniesiono się także do kwestii prawidłowości odprowadzania wód opadowych z dachu przedmiotowego budynku. Wskazano, że właściciel nieruchomości dokonał zamontowania przy okapie jednej połaci dachowej stodoły (od strony działki sąsiada) rynny i rury spustowej odprowadzającej wody opadowe na własny nieutwardzony teren. W konkluzji podano, że nie ma podstaw prawnych i faktycznych do dalszej ingerencji organu nadzoru budowalnego w sprawie omawianego obiektu, co przesądza o umorzeniu postępowania. W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej zmianę, względnie o uchylenie i wydanie decyzji merytorycznej. W uzasadnieniu podano, że usytuowanie przedmiotowego budynku składowo-garażowego nie odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naruszone bowiem zostały zasady dotyczące odległości budynku od granicy (ściana budynku stodoły znajduje się w odległości 80 cm od granicy działki M. F.). Organ pominął również tę okoliczność, iż drzwi wjazdowe/wyjazdowe w budynku stodoły otwierają się w stronę działki skarżącego. Odwołujący się podał również, że z początkiem grudnia, gdy spadły pierwsze śniegi, orynnowanie stodoły uległo zniszczeniu, gdyż było wykonane w sposób prowizoryczny i nietrwały. Obecnie woda z części dachu stodoły spływa na jego działkę, powodując jej rozmiękczanie i podmywanie fundamentów znajdującego się tam budynku mieszkalnego. Ponadto, obecne usytuowanie przedmiotowego budynku jest sprzeczne z przepisami przeciwpożarowymi. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) utrzymał w mocy ww. zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] r. Postępowanie, jak zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu, prowadzone było na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ obiekt stanowiący przedmiot postępowania został wykonany przed 1 stycznia 1995 r. Legalizacja takiego obiektu ma się odbywać w trybie określonym w art. 37 tej ustawy. Powołano się także na orzecznictwo sądowe, z którego wynika, iż przepisy prawa nie pozwalają domniemywać samowoli budowlanej. Powinna zostać udowodniona przez właściwy organ. Poszukiwania dokumentacji świadczącej o legalności budowy obiektu nie dały rezultatu., stąd brak jest dalszych możliwości dowodowych. Organ II instancji wskazał także, iż organ I instancji rozważy wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 66 Prawa budowlanego. W skardze na tę decyzję M. F. (dalej: skarżący) wniósł o jej uchylenie. W jego ocenie postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego powinno zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej, a nie formalnej, jaką była decyzja umarzająca postępowanie administracyjne. Swoje stanowisko opiera na następujących argumentach. Usytuowanie przedmiotowego budynku nie odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 1 tego aktu budynek zwrócony ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m, natomiast ściana budynku składowo-garażowego należącego do sąsiada znajduje się w odległości 80 cm od granicy jego działki. Przepisy rozporządzenia, wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie, mają zastosowanie do budynków zrealizowanych przed ich wejściem w życie, zwłaszcza w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Usytuowanie wskazanego budynku, zdaniem skarżącego, jest sprzeczne z przepisami przeciwpożarowymi. Ta okoliczność, jak twierdzi, powoduje konieczność ingerencji organów nadzoru budowlanego w celu zapewnienia mu bezpieczeństwa. Powołuje postanowienia art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, które powinny stanowić podstawę prawną decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień. Ponadto, podobnie jak na wcześniejszych etapach postępowania, wskazuje na nieprawidłowości w zakresie odprowadzania wód opadowych z budynku składowo-garażowego, które spływają z dachu tegoż budynku wprost na nieruchomość stanowiącą własność skarżącego. Obecnie woda z części dachu budynku składowo-garażowego spływa na jego działkę, powodując jej rozmiękczanie i podmywanie fundamentów znajdującego się tam budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu w pełni podtrzymał wszelkie twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dot. art. 66 Prawa budowlanego, stwierdził, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło legalności przedmiotowego budynku, a nie jego stanu technicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do twierdzenia, że usytuowanie budynku składowo-garażowego na działkach nr 1 i 2 narusza normy z zakresu bezpieczeństwa przeciwpożarowego, zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: rozporządzenie), co stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa skarżącego i tym samym obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Odnosząc się do tego zarzutu przyjdzie zauważyć, że przedmiotem postępowania prowadzonego w wyniku wniosku skarżącego z 4 maja 2017 r., zakreślonego stosowanie do treści tego wniosku (k. 1 akt administracyjnych) była kwestia wybudowania ww. budynku bez pozwolenia na budowę (samowoli budowlanej). W takim przedmiocie też zapadały orzeczenia organu I i II instancji. Oczywiście, po wszczęciu postępowania zachodziła możliwość zmiany jego przedmiotu, w tym również prowadzenia sprawy w trybie art. 66 Prawa budowlanego, przy czym jedynie w sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie samodzielnie bądź też w wyniku inicjatywy stron dostrzegłby prawdopodobieństwo zaistnienia okoliczności wskazanych w hipotezie tego przepisu. W szczególności chodzi tu o stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Strona wskazuje na takie zagrożenie w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, ale uzasadnia je jedynie faktem bliskiego usytuowania budynku przy granicy działki oraz drewnianą konstrukcją jego dachu. Tego rodzaju okoliczności nie przesądzają jeszcze o tym, że pojawiają się potencjalne zagrożenia dla życia czy zdrowia ludzi, bądź dla mienia lub środowiska. Także w trakcie postępowania wyjaśniającego tego rodzaju stanów nie stwierdzono. Wobec tego prowadzenie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej znajduje pełne uzasadnienie, co nie wyklucza możliwości podjęcia odrębnego postepowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Przechodząc do rozpoznania zgłoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż z samego faktu, iż właściciel wybudowanego kilkadziesiąt lat wcześniej obiektu budowlanego nie jest w stanie okazać pozwolenia na budowę nie można wysuwać twierdzenia, że powstał on jako samowola budowlana. Skoro nie można odnaleźć pozwolenia na budowę z lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, to nie można z całą pewnością wykluczyć, że takie pozwolenie zostało wydane, lecz zaginęło. Niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w tak odległym czasie nie jest wystarczającą przesłanką dla uznania, że obiekt budowlany powstał bez tego pozwolenia, gdyż samowoli budowlanej nie można domniemywać (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 739/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrok z 5 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 812/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrok z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 242/12). Fakt nieprzedłożenia stosownej dokumentacji dowodzi jedynie braku zachowania takiej dokumentacji, nie stanowi natomiast żadnego dowodu na to, że budynek ten powstał samowolnie. Podzielić trzeba w tym miejscu stwierdzenia organu odwoławczego, że poprzednio obowiązujące przepisy nie zawierały obowiązku bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji - w tym udzielonych pozwoleń na budowę. Obowiązek taki nie dotyczył ani organów udzielających pozwolenia na budowę, ani właściciela obiektu bądź inwestora. Zasadnie zatem organy ustaliły, że w takich okolicznościach nie można mówić o samowoli budowlanej, nie można przesądzać o zrealizowaniu przedmiotowego obiektu budowlanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Jeśli wobec tego nie można ustalić tego, że samowola budowlana polegająca na wybudowaniu obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia w latach osiemdziesiątych ubiegłego stulecia rzeczywiście miała miejsce, to w ślad za tym brak jest podstaw do zastosowania trybu legalizacji samowoli w trybie art. 37-40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przyznać trzeba rację skarżącemu co do tego, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących (§ 207 ust. 2 rozporządzenia), a więc także do przedmiotowego budynku. Warunkiem ich zastosowania jest jednak to, że na podstawie przepisów odrębnych budynek uznano za zagrażający życiu ludzi. W rozpatrywanej sprawie nie zostało wykazane, aby budynek składowo-garażowy naruszał normy bezpieczeństwa pożarowego, określone w rozporządzeniu bądź w innych aktach prawnych, jak również i to, że jest on uznany za zagrażający życiu ludzi. Z tego względu, jak również z przyczyn przywołanych wyżej, zarzuty skargi zmierzające do wykazania, iż budynek nie odpowiada warunkom przeciwpożarowym i w związku z tym wymaga ingerencji nadzoru budowlanego, jak należy rozumieć w ramach postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, nie znajdują uzasadnienia. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa - stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.