II SA/Gd 864/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie pozostawienia bez rozpoznania podania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. Skarga W. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzającą nieważność decyzji w sprawie pozostawienia bez rozpoznania podania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 14 marca 2008 r. skarżący zwróciła się do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego Zakładu Drobiarskiego w G. Decyzją nr [..] z dnia 18 marca 2008 r. Wójt Gminy pozostawił podanie bez rozpoznania. W podstawie prawnej powołano art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z wnioskiem inwestora nie przewiduje się podczas rozbudowy zwiększenia produkcji, przewidziano natomiast rozbudowę pomieszczeń socjalnych, pomieszczeń składowania odpadów brudnych i czystych, mroźni oraz pomieszczeń dystrybucji. Organ wskazał nadto na § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, z którego wynika, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może wymagać przedsięwzięcie wzrost zużycia surowców, materiałów, paliw, energii o nie mniej niż 20%. Planowane przedsięwzięcie wg zapewnień inwestora nie będzie przekraczało 20% zużycia energii, wody i surowców do zużycia przed rozbudową. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 20 lutego 2018 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Wójta Gminy. Wskazał, że decyzją Starosty z dnia 3 kwietnia 2008 r. dla wskazanej inwestycji udzielono pozwolenia na budowę. Wojewoda decyzją z dnia 1 sierpnia 2017 r. stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę uznając, że została ona wydana, mimo że inwestor nie przedstawił decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji ww. przedsięwzięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro planowana inwestycja przewiduje realizację budynku oraz urządzeń ciągu produkcyjnego służącego m. in. ubojowi drobiu i rozbiorowi mięsa, to prawdopodobne wydaje się uznanie, że stanowi ona instalację do uboju drobiu, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 84 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a zatem dla przedmiotowej inwestycji powinna zostać wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzją nr [..] z dnia 21 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż kontrolowana decyzja Wójta Gminy z dnia 18 marca 2008 r. jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydana z rażącym naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., i stwierdziło jej nieważność. Jak zauważyło Kolegium, kontrolowana decyzja zawiera rozstrzygnięcie o pozostawieniu podania inwestora o wydanie decyzji środowiskowej bez rozpatrzenia z powołaniem art. 64 § 2 k.p.a. w podstawie prawnej. Natomiast uzasadnienie tej decyzji nie wykazuje przyczyn pozostawienia podania bez rozpoznania, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Z akt sprawy ani z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynika, aby Wójt Gminy wzywał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku. Jeśli nie zastosowano instytucji wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie, to nie było prawnie dopuszczalne pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Kontrolowana decyzja pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią przywołanego przepisu, który choć jest przepisem procesowym, to jednak skala jego naruszenia wywołuje skutki godzące w uprawnienia inwestora jako strony postępowania. Prawem inwestora składającego wniosek o wydanie decyzji środowiskowej jest oczekiwanie, aby sprawa wywołana tym wnioskiem została rozstrzygnięta co do istoty poprzez wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania lub wydanie decyzji odmownej. Natomiast w przypadku, gdy właściwy organ rozpoznając wniosek co do istoty doszedłby do przekonania, że inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów, wówczas winien umorzyć postępowanie. Decyzja umarzająca postępowanie i wykazująca brak podstawy prawnej do wydania decyzji środowiskowej z uwagi na to, że realizacja inwestycji nie wymaga takiej decyzji stanowiłaby wiążące zapewnienie o braku konieczności legitymowania się decyzją środowiskową na etapie ubiegania się o inne pozwolenia zmierzające do zrealizowania przedsięwzięcia, co jest niezwykle istotne z uwagi na interes inwestora. Kontrolowana decyzja natomiast ma jedynie ten skutek, że wniosek nie został rozpoznany co do istoty, a jednocześnie nie wydano decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość wykazaną jednoznacznie w uzasadnieniu takiej decyzji. Decyzja ta pozostawiła inwestora w sytuacji, w której nie może się on wylegitymować wiążącym orzeczeniem o uwarunkowaniach środowiskowych lub orzeczeniem stwierdzającym brak konieczności posiadania takiej decyzji. Samo uzasadnienie decyzji nie jest wystarczające w szczególności w sytuacji, gdy nie ma ona jakiegokolwiek logicznego związku z treścią sentencji. Rażące naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., do którego doszło w decyzji z dnia 18 marca 2008 r. ma zatem dotkliwe skutki dla strony postępowania, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie prawa procesowego poprzez zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącego błędne wskazanie podstawy prawnej nie stanowi o wadliwości decyzji, jeśli odpowiada ona prawu materialnemu. Ponadto, skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem Kolegium, że naruszenie prawa w tym przypadku ma charakter rażący. Decyzją nr [..] z dnia 16 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przypomniał, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz że nie jest możliwe ponowne merytoryczne rozstrzyganie sprawy administracyjnej, która została załatwiona weryfikowaną decyzją. Innymi słowy, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nadzwyczajne nie orzeka co do istoty sprawy, jak to ma miejsce w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym. Kolegium podniosło także, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności weryfikuje się decyzję w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania. Kolegium zauważyło, że z materiałów zebranych w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją Wójta Gminy nie wynika, aby w sprawie zaktualizowały się wszystkie warunki prawne statuowane w art. 64 § 2 k.p.a., gdyż nie sposób mówić o zaktualizowaniu się warunku wezwania wnoszącego do usunięcia braków jego wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Powołując się na orzecznictwo Kolegium przypomniało, iż organ administracji publicznej ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, która jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, czyli w razie ustalenia, iż pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu prawa jest oczywista sprzeczność (przy czym chodzi o przepisy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, determinujące rozstrzygnięcie) oraz że nie można zaakceptować skutków społeczno-gospodarczych spowodowanych wadliwą decyzją z punktu widzenia wymagań praworządności. Kolegium stwierdziło, że między rozstrzygnięciem zwartym w decyzji Wójta z dnia 18 marca 2008 r. a jego podstawą prawną zachodzi sprzeczność wobec braku wezwania do uzupełninia wniosku. Wójt przyjął jako podstawę prawną przepis art. 64 § 2 k.p.a. i w oparciu o jego dyspozycję sfomułował treść rozstrzygnięcia. Jednocześnie- w ocenie Kolegium - skutków społeczno-gospodarczych spowodowanych decyzją nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności, albowiem decyzja ta nie przesądza kategorycznie, czy przedsięwzięcie wymaga ustalenia środowiskowych uwarunkowań, czy też nie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że błędne podanie podstawy prawnej nie stanowi o wadliwości merytorycznej decyzji, Kolegium przypomniało, iż w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z powołaniem błędnej podstawy prawnej, albowiem nie istnieje żaden inny przepis (inny niż art. 64 § 2 k.p.a.), który mógłby stanowić podstawę dla takiego rozstrzygnięcia, jakie sformułowano w kontrolowanej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych przez Kolegium i umorzenie postępowania. Skarżący zarzucił błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji gdy decyzja Wójta Gminy nie była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, a także naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na braku zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia prawnego i faktycznego decyzji oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, iż decyzja Wójta Gminy nie przesądza w kategoryczny sposób czy przedsięwzięcie skarżącego wymaga ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację. W ocenie skarżącego Wójt uznał, że inwestycja nie wymaga wydania decyzji środowiskowej, co wynika z zawartej w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 marca 2008 r. konstatacji, iż w przypadku inwestycji planowanej przez stronę nie zachodzi potrzeba wydawania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcie Wójta jest w pełni poprawne, jako że wydał decyzję na podstawie i w ramach przysługującego mu luzu decyzyjnego oraz w oparciu o obowiązujące przepisy, w związku z czym nie można stwierdzić, że decyzja ta rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy własną decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 18 marca 2008 r. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.) stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie należy odróżnić dwie kwestie, a mianowicie obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który wynika z przepisów prawa materialnego, co nie było przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanej w trybie nadzorczym przez Kolegium decyzji – od formalnego sposobu, w jaki Wójt Gminy załatwił sprawę z wniosku skarżącego, a który wynika wprost z przepisów postępowania zawartych w k.p.a. Sąd podkreśla, iż oczywiste jest, że Wójt miał kompetencję, by orzec, czy istnieje obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz ta materialnoprawna kwestia, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie została rozstrzygnięta w decyzji z dnia 18 marca 2008 r. Takiego rozstrzygnięcia w decyzji z dnia 18 marca 2008 r. nie można się bowiem doszukać. W szczególności zaś w decyzji tej brak jest wyraźnego stwierdzenia organu, że w odniesieniu do planowanej przez skarżącego inwestycji nie zachodziła potrzeba wydawania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie budzi natomiast wątpliwości, że w tej decyzji zawarte jest rozstrzygnięcie Wójta o pozostawieniu podania skarżącego bez rozpoznania, a także, że organ wskazał na przepis art. 64 § 2 k.p.a. Celem postępowania nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu administracyjnego, który zawiera jedną z wad wymienionych w punktach od 1 do 7 art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie ma zastosowanie wyłącznie pkt 2, przy czym określa on dwie zupełnie różne przyczyny nieważności decyzji. Należy odróżnić bowiem wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, także w ramach zjawiska braku podstawy prawnej należy wyróżnić dwie różne sytuacje: rzeczywisty brak podstawy prawnej oraz niepowołanie podstawy prawnej w decyzji (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Z. Kmieciak, W. Chrościelewski (red.), Warszawa 2019, s. 855 i n.). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia bądź omyłkowo wskazuje inny, niewłaściwy przepis (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1753/18, CBOSA). W niniejszej sprawie mamy do czynienia przede wszystkim z pierwszym z wymienionych przypadków, tj. brakiem podstawy prawnej, co oznacza brak upoważnienia organu administracji publicznej do działania w określony sposób. Sąd podziela jednocześnie stanowisko WSA w Gliwicach wyrażone w wyroku z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1236/18 (CBOSA), iż możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3200/16, CBOSA). Jak zauważył WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 481/18 (CBOSA) przesłanka braku podstawy prawnej, podobnie jak i rażącego naruszenia prawa, może być odnoszona jedynie do tych przepisów, które faktycznie były stosowane przy wydaniu aktu, o którego wzruszenie występuje strona. Przesłanki te odnoszą się do wad stosowania i wykładni prawa w niekwestionowanym stanie faktycznym: braku stosowanej normy bądź rażąco błędnym jej zastosowaniu lub interpretacji. Kontrolowana w niniejszej sprawie przez Kolegium decyzja Wójta przywołuje przepisy, w oparciu o które organ podjął rozstrzygnięcie, tj. art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska. Podstawą do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Wójta był brak procesowej możliwości wydania decyzji o postawieniu podania bez rozpatrzenia w tym konkretnym przypadku. Ponadto, jak również podniosło Kolegium, nie było prawnej możliwości wydania decyzji na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie. Tak więc Wójt, stosując art. 64 § 2 k.p.a., podczas gdy nie istniały przesłanki procesowe do jego zastosowania, w dwójnasób naruszył przepisy postępowania, rażąco naruszając przepis i wydając jednocześnie decyzję bez podstawy prawnej. Pozostawienie podania bez rozpoznania następuje bowiem w drodze czynności materialno-technicznej. Żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości wydania decyzji w takim wypadku. Słusznie przy tym Kolegium wskazało, że w sytuacji braku podstaw do wydania wnioskowanej decyzji postępowanie, które stało się bezprzedmiotowe, należało umorzyć decyzją wydaną na podstawie art. 105 k.p.a., czego jednakże nie sposób doszukać się w decyzji z dnia 18 marca 2008 r. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego. Podzielając w pełni ten pogląd, Sąd przychyla się do oceny Kolegium, iż w kontrolowanej decyzji Wójta niewątpliwie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 64 § 2 k.p.a. Kontrolowana decyzja zawiera bowiem rozstrzygnięcie o pozostawieniu podania inwestora o wydanie decyzji środowiskowej bez rozpatrzenia z powołaniem art. 64 § 2 k.p.a. w podstawie prawnej a w uzasadnieniu tej decyzji nie wykazano przyczyn pozostawienia podania bez rozpoznania, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a.. Co więcej, z akt nie wynika, aby Wójt Gminy wzywał wnioskodawcę do usunięcia braków. Ponadto, Sąd przychyla się do oceny Kolegium w zakresie skutków, których nie można zaakceptować w aspekcie wymagań praworządności, skoro decyzja ta nie rozstrzyga kategorycznie kwestii dotyczącej wymogu uzyskania środowiskowych uwarunkowań. Kontrolowana decyzja natomiast ma jedynie ten skutek, że wniosek nie został rozpoznany co do istoty. Skoro jednak nie wzywano skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku, to - pomijając brak podstawy prawnej do wydania decyzji - nie było prawnie dopuszczalne pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.