II OSK 3043/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 864/18 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie pozostawienia bez rozpoznania podania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 864/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. B. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r, nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie pozostawienia bez rozpoznania podania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: naruszenie prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie, tj. art, 156 § 1 ust. 2 k.p.a. polegające na błędnym zastosowaniu, w sytuacji gdy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2008 r. nie jest obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa; naruszenie art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a. polegające na braku zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia prawnego i faktycznego decyzji. Sąd I instancji nie wskazuje na czym polegać ma rażące naruszenie prawa przez Wójta Gminy [...] w rozumieniu 156 § 1 ust. 2 k.p.a.; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, iż decyzja Wójta Gminy [...] nie przesądza w kategoryczny sposób czy przedsięwzięcie skarżącego wymaga ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację, w sytuacji gdy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], wskazano iż w przypadku inwestycji planowanej przez skarżącego nie zachodzi potrzeba wydawania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu wydania decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wskazał, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę dotyczy m.in. ubojni drobiu oraz pomieszczeń służących obsłudze technologicznego procesu rozbioru mięsa drobiowego. Zdaniem skarżącego zgodnie z § 3 Rozporządzenia sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać określone rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie wskazał on, że § 3 nie wprowadza obligatoryjności sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdyż to w § 1 i 2 Rozporządzenia wymieniono inwestycje, które obligatoryjnie wymagają sporządzenia raportu. W jego ocenie przesądza o tym użyte w treści § 3 sformułowanie "może wymagać", które oznacza, że organom przyznany został luz decyzyjny, uprawniający je do dokonania samodzielnej oceny sprawy. Tym samym skarżący stanął na stanowisku, iż skoro Wójt uznał, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga wydania decyzji środowiskowej, to okoliczności sprawy i charakter inwestycji wydania takiej decyzji nie wymagały. W ocenie skarżącego kasacyjnie brak jest również podstaw do wzruszenia decyzji Wójta Gminy z uwagi na brak z przesłanek wskazanych w art 156 k.p.a. Wyjaśnił on, że przesłanki z pkt 1, 3, 4, 5, 6 należy wykluczyć już na wstępie, gdyż wprost nie przystają do decyzji, natomiast przesłanka z pkt 2 nie znajduje zastosowania bowiem decyzja została na podstawie i w ramach przysługującego organowi luzu decyzyjnego oraz w oparciu o wartości wskazane w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Wskazał, że nie sposób przyjąć w tych okolicznościach, że decyzja ta rażąco naruszała prawo. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. W jego ocenie błędne jest stanowisko, że naruszenie prawa polegające na powołaniu wadliwej podstawy prawnej ma charakter "rażący". Wyjaśnił, że powołując podstawę wadliwą, organ wprawdzie naruszył art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jednak trudno przyjąć, że w wyniku tego naruszenia powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Odwołując się natomiast do piśmiennictwa podniósł, że przez naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego, co za tym idzie można o nim mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Podniósł, że za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. precyzyjne i jasne sformułowanie podstaw kasacyjnych przez stronę składającą środek odwoławczy jest kwestią niezwykle istotną, przesądzającą o zakresie kontroli instancyjnej, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Formułując zarzuty skargi kasacyjnej, należy bowiem mieć na uwadze, że jest ona sformalizowanym środkiem zaskarżenia, i że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w zakreślonych w niej granicach. Zatem przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno być jasne i precyzyjne na tyle, aby umożliwić sądowi drugiej instancji ustalenie granic zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem uzupełniać, czy precyzować zarzutów kasacyjnych. Pogląd ten wielokrotnie był wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 marca 2004 r. sygn. akt GSK 10/04, z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt II FSK 549/07, z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1543/11, z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 746/12). Jak przy tym wynika z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Uzasadnienie stanowi integralną część skargi kasacyjnej i musi się odnosić do wskazanej podstawy zaskarżenia. Powinno odnosić się do okoliczności sprawy, a więc wykazać na czym, w określonych okolicznościach faktycznych, naruszenie danego przepisu postępowania polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej nie spełnia powyższych wymagań. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał w nim bowiem konkretnych podstaw kasacyjnych w postaci przepisów prawa, które w jego ocenie zostały naruszone. Z powyższych przyczyn zarzut ten nie poddawała się kontroli kasacyjnej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że istota rozpoznawanej sprawy dotycz oceny czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2008 r. Zwrócić należy uwagę, że rozstrzygnięcie kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji dotyczy pozostawienia bez rozpoznania podania złożonego przez Zakład [...] z siedzibą w [...] o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcie oparto o art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 46 p.o.ś. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie także z uzasadnienia kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji nie wynika, aby odnosiła się ona do meritum sprawy. Powołany § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko określa przedsięwzięć, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Nie można więc twierdzić, że decyzja ta zawiera rozstrzygnięcie dotyczące środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia (a właściwe rozstrzygnięcia w przedmiocie braku potrzeby wydawania takiej decyzji). Przede wszystkim jednak należy zwrócić uwagę, że to rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji (postanowienia) i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), jak i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Rozstrzygnięcie kontrolowanej decyzji odnosi się wprost i to w sposób niebudzący żadnej wątpliwości do pozostawienia podania bez rozpoznania. Koresponduje z tym rozstrzygnięciem także podana podstawa prawna rozstrzygnięcia, to jest art. 64 § 2 k.p.a. Podzielić w tym względzie należy zapatrywania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że taka decyzja obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem została wydana bez podstawy prawnej. Podzielić w tym względzie należy stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. II SA 1726/00, że "Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne". Tak dokładnie sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie spełniał bowiem wymagań podstawy prawnej do wydania przez organy administracji decyzji. Pozostawienie podania bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. jest czynnością materialno-techniczną, a co za tym idzie wydanie decyzji w tym zakresie przesadza o jej wydaniu bez podstawy prawnej (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 9, s. 757). Przyczyną dla której Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie organów administracji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2008 r. jest prawidłowe, było stwierdzenie, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Stąd też wskazanie jako podstawy prawnej w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (bez powiązania go z innymi przepisami) z powołaniem się na okoliczność, że decyzja Wójta Gminy [...] nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa nie mogła odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku. Wspomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał także, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia zastosowanego art. 64 § 2 k.p.a., jednakże rozpatrywanie tych okoliczności było zbędne, gdyż nie odnosiło się bezpośrednio do przyczyn, dla których uznano, że zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] a [...] marca 2008 r. Z powyższych względów nie można podzielić argumentacji skargi kasacyjnej o istnieniu wątpliwości interpretacyjnych stanowiących przeszkodę w stwierdzeniu nieważności kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, czy też podzielić zapatrywania, że za odmową stwierdzenia jej nieważności przemawiają względy praworządności. Wręcz przeciwnie to zasady praworządności nakazują wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obciążonej wadą w postaci braku podstawy prawnej do jej wydania. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a. albowiem zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawierała elementy w tym przepisie wymienione, to jest uzasadnianie faktyczne i prawne. Nie podzielanie przez skarżącego kasacyjnie poglądów, w tym uzasadnieniu zawartych nie świadczy o naruszeniu powyższego przepisu. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.