IV SA/Wa 2779/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. staż. Sebastian Niedbalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania A.L. , utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...] z [...]lipca 2017 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku A.L. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków zamieszkania zbiorowego oraz mieszkalno – usługowych z częścią biurową wraz z garażem podziemnym na części działki nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ulicy [...]na terenie Dzielnicy [...] w [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu [...].10.2010 r. A.L. (dalej: skarżący) złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji j.w. W dniu [...].07.2011 r. została wydana decyzja [...] ustalająca wnioskowane warunki zabudowy i zagospodarowania. SKO decyzją [...] z [...].03.2012 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji. W dniu [...].07.2014 r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył wniosek o zawieszenie postępowania w w/w sprawie. Postanowieniem nr [...] z [...].07.2014 r. zawieszono postępowanie na wniosek strony. Strona nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania, dlatego też 3 – letni termin o którym mowa w art. 98 § 2 kpa upłynął z dniem [...] lipca 2017 r. Wobec powyższego postępowanie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe. Zarząd Dzielnicy [...]m. [...] decyzją nr [...] z dnia [...].07.2017 r. orzekł w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie z wniosku A.L. o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji położonej przy ulicy [...] na terenie Dzielnicy [...] w [...]z związku z dyspozycją zawartą w art. 98 § 2 kpa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A.L. złożył odwołanie od w/w decyzji z [...].07.2017 r. umarzającej postępowanie. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że dla skuteczności podjęcia zawieszonego postępowania niezbędne jest zwrócenie się do organu w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania. Bezsporne jest w ocenie SKO, że w powyższym terminie nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Wobec tego prawidłowo organ I instancji umorzył postępowanie. SKO podniosło, że art. 98 § 2 kpa przewiduje fikcję prawną polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu. Zatem wskazano, gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa. Organ odwoławczy wskazał, że brak jest obowiązku informowania strony o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu, a w postanowieniu z [...].07.2014 r. o zawieszeniu postępowania zawarta była informacja o treści art. 98 § 2 kpa. Wobec upływu trzyletniego terminu i braku wniosku o podjęcie postępowania organ był zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Podniesiono, że w sytuacji takiej jak w przedmiotowej sprawie, wszczęte postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co skutkowało koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania (wyrok NSA z 26.09.2001 r., V SA 381/01, z 25.05.2016 r. I OSK 2024/14, z 2.02.2017 r. I OSK 1025/15, z 6.10.2017 r. I OSK 3230/15). Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A.L. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1/ art. 6, 7, 77§ 1, 80, 107 § 6 kpa poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, mającym odzwierciedlenie w pobieżnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ograniczającym się w zasadzie do przytoczenia przepisów prawa oraz sygnatur orzeczeń sadów administracyjnych, w tym w szczególności przez zaniechanie dogłębnego rozważenia, od jakiej daty początkowej należy liczyć trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania wynikający z art. 98 § 2 kpa (w tym zaniechanie rozważenia w tym kontekście treści art. 110 § 1 kpa, art. 98 § 1 kpa, art. 101 § 3 kpa, art. 16 § 1 kpa, art. 130 § 1 kpa w związku z art. 126 kpa i art. 144 kpa) oraz poprzez bezzasadne przyjęcie, że datą tą jest data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania; 2/ art. 98 § 2 kpa (będące skutkiem naruszenia wskazanego w punkcie 1 powyżej) przez uznanie, że w trzyletnim terminie wynikającym z art. 98 § 2 kpa nie wpłynął wniosek o podjęcie postępowania, podczas gdy trzyletni termin został wyliczony przez Organ przy błędnym założeniu, iż rozpoczął on swój bieg w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania; 3/ art. 105 § 1 kpa (będące skutkiem naruszeń wskazanych w punkcie 1 i 2 powyżej) przez uznanie, że postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stało się bezprzedmiotowe w związku z niezłożeniem w terminie trzech lat od daty postanowienia o zawieszeniu wniosku o jego podjęcie, podczas gdy powyższy sposób liczenia biegu trzyletniego terminu jest nieprawidłowy; 4/ art. 9 kpa poprzez niepoinformowanie skarżącego o nadchodzącym terminie na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (zwłaszcza przy przyjętym przez Organ nieprawidłowym sposobie liczenia tego terminu), podczas gdy stosownie do art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 5/ art. 10 § 1, 2 i 3 kpa poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego skierowania do skarżącego zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów; 6/ art.138 § 1 pkt 1 kpa polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji podczas gdy ze względu na jej wadliwość powinna być ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął poszczególne zarzuty. Podniósł m. in., że stosownie do art. 110 § 1 kpa jest związany postanowieniem od dnia jego doręczenia, zatem podstawową okolicznością podlegająca badaniu winien być termin doręczenia postanowienia do ostatniej ze stron. Postanowienie o zawieszeniu jest skuteczne o ile nie sprzeciwią się temu inne strony. Kolejnymi istotnymi podlegającymi badaniu okolicznościami winny być zatem daty w których upłynęły terminy na złożenie ewentualnych sprzeciwów wobec zawieszenia. Do chwili upływu ostatniego z tych terminów nie jest bowiem wiadome, czy postanowienie o zawieszeniu postępowania będzie funkcjonowało w obrocie, zatem wobec tej niepewności daty wydania postanowienia nie można uznać za datę zawieszenia. Nie można też, zdaniem skarżącego, pomijać okoliczności, że na postanowienie o zawieszeniu postępowania służy stronom zażalenie. Zatem staje się ono ostateczne – w przypadku gdy żadna ze stron nie wniesie zażalenia – z datą bezskutecznego upływu terminu na jego wniesienie przez ostatnią z nich, która to data winna być precyzyjnie ustalona przez organ zwłaszcza, że postanowienie jest ostateczne jeżeli nie służy od niego odwołanie w administracyjnym toku instancji. Zgodnie zaś z art. 130 § 1 kpa przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Nie sposób zaś przyjąć by za datę zawieszenia uznać datę przypadającą w czasie, gdy nie było ono jeszcze w świetle przepisów prawa wykonalne. Podniósł, że organy obu instancji nie przeprowadziły choćby szczątkowej analizy powyższych okoliczności lakonicznie utożsamiając datę postanowienia o zawieszeniu z datą o której stanowi art. 98 § 2 kpa, podczas gdy takie rozumowanie jest w świetle powyższych rozważań niedopuszczalne. Wskazał, że prowadząc postępowanie organ naruszył zatem art. 6, 7 , 77 § 1, 80, 107 § 6, a w konsekwencji również art. 98 § 2 kpa i 105 § 1 kpa, gdyż w tak ustalonym stanie faktycznym nie można było przyjąć, by doszło do bezskutecznego upływu terminu na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania , a w konsekwencji, że postępowanie winno zostać umorzone. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 98 § 2 kpa, zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Jak wynika z akt sprawy, Zarząd Dzielnicy [...] [...]postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. zawiesił na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Okolicznością niesporną jest fakt, że strona skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o podjęcie przedmiotowego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia. Podkreślić przy tym należy, że z treści postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r. wynika, że pouczono stronę o treści art. 98 § 2 kpa i o skutkach uchybienia przez stronę złożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Zatem wbrew zarzutom skargi (zarzut naruszenia art. 9 kpa) organ przed upływem terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania informował skarżącego o treści art. 98 § 2 kpa. Oznacza to, że skarżący miał świadomość skutków prawnych płynących z treści art. 98 § 2 kpa. Niesporny jest także w sprawie fakt, że dnia 10 lipca 2017 r. upłynął trzyletni termin wskazany w wyżej powołanym przepisie i do tego dnia strona skarżąca nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, a ustawodawca wprowadził tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności podjęcia postępowania niezbędne jest bowiem zwrócenie się o to do organu w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania. Bezsporne jest, że w powyższym terminie nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Wobec tego prawidłowo organ I instancji umorzył postępowanie. Uznanie bowiem żądania wszczęcia postępowania za wycofane czyni to postępowanie bezprzedmiotowym. Należy podkreślić, że przepis art. 98 § 2 kpa przewiduje fikcję prawną, polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, jeżeli to postępowanie może być prowadzone wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy brak jest co prawda takiego działania strony, lecz przepis prawa, czyli art. 98 § 2 kpa nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01). Wobec upływu trzyletniego terminu od daty zawieszenia postępowania i niezłożenia przez stronę w tym czasie wniosku o podjęcie postępowania, organ był zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Zarząd Dzielnicy zarówno w okresie zawieszenia postępowania, jak i po upływie trzyletniego terminu nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji co do istoty, tj. w przedmiocie warunków zabudowy. Podsumowując, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania, a postępowanie zostało zawieszone zgodnie z żądaniem strony, to wyłącznie od woli strony zależy dalszy bieg wszczętego postępowania. Stosownie do treści art. 98 § 2 kpa, brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia bezwzględnie obliguje organ do uznania za wycofane przez stronę żądania wszczęcia postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Gdy natomiast strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, wszczęte postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co skutkuje koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2024/14, 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK1025/15, 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3230/15). Prawidłowość umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w niniejszej sprawie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, w którym Sąd ten podkreślił, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 kpa), należy na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzyć postępowanie w formie decyzji. W tej sytuacji nie można organom orzekającym zarzucić naruszenia prawa, ponieważ organy, mając na uwadze skutki prawne wynikające z art. 98 § 2 kpa, po upływie terminu 3 lat prawidłowo zastosowały w rozpatrywanej sprawie art. 105 § 1 kpa. Zdaniem Sądu, w takim przypadku właściwą formą zakończenia postępowania było umorzenie postępowania administracyjnego z powołaniem się na art. 105 § 1 kpa, co też organ I instancji uczynił. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd podziela stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż bieg trzy letniego terminu o jakim mowa w art. 98 § 2 kpa liczy się od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w uwzględnieniu wniosku strony, a nie od daty jego doręczenia stronom (por. wyrok NSA z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2024/14, lex 2082498, z 21 lutego 2018 r. , sygn. akt I OSK 737/16). Data początkowa od której zaczyna biec termin trzech lat musi być datą jednakową dla wszystkich stron postępowania, dlatego moment początkowy biegu tego terminu wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie data doręczenia tego postanowienia stronie. Założeniem ustawodawcy było, by termin trzyletni miał swoje źródło w jednym zdarzeniu. Moment początkowy biegu terminu 3 – letniego wyznacza data zawieszenia postępowania – a ściślej - data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na żądanie strony, wobec tego w przedmiotowej sprawie prawidłowo wskazały organy obu instancji, że początkiem biegu omawianego terminu jest dzień [...] lipca 2014 r. Zawarte w skardze dywagacje, że datą tą winna być data doręczenia, gdyż organ jest związany decyzją od tej daty, czy też data, gdy decyzja była już wykonalna są zdaniem Sądu chybione w świetle jasnej regulacji zawartej w art. 98 § 2 kpa, który określa początek biegu trzyletniego terminu od daty zawieszenia postępowania a nie żadnej innej. W konsekwencji zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postepowania w związku z nieustaleniem przez organy dat wymienianych w skardze, od których w ocenie skarżącego należy liczyć początek biegu trzyletniego terminu, są niezasadne. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 10 kpa. W czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego - art. 102 kpa – natomiast czynność zawiadomienia o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji do takich nie należy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.