II SA/Lu 95/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Referent Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r Starosta L. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. K. pozwolenia na budowę w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na zakład usługowy rozbioru i przetwórstwa mięsa na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości B.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wydanie decyzji zostało poprzedzone postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., którym zobowiązano inwestora, w terminie do dnia 27 lipca 2018 r., do usunięcia niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2004 r. nr [...] poz. 600 z późn. zm.), według którego, zgodnie z § 3 pkt 14 lit. a, działka nr ew. 694 znajduje się w obszarze planistycznym oznaczonym symbolem MN - przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Paragraf 3 pkt 14 lit. i stanowi, że "dopuszcza się lokalizację parterowych obiektów usługowych o powierzchni do 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego a także użytkowanie części budynków mieszkalnych i gospodarczych dla funkcji usługowych". W wyniku analizy przedłożonego projektu budowlanego organ I instancji stwierdził, iż planowana zmiana sposobu użytkowania budynków ma charakter produkcyjny, a nie usługowy. Ponadto wezwano inwestora do wykazania zgodności z § 3 ust. 14 lit. g planu z uwzględnieniem § 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) w zakresie miejsc postojowych. Po uzupełnieniu projektu organ ponownie uznał, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.. Plan definiuje działalność usługową jako administrację, handel, gastronomię, kulturę, ochronę zdrowia, opiekę społeczną oraz rzemiosło. Z analizy zaś projektu budowlanego wynika, że inwestycja dotyczy budowy zakładu przetwórstwa mięsnego, tj. zakładu produkcyjnego w którym następuje przekształcanie mięsa w wędliny, czego nie można uznać za usługi. Ponadto zdaniem organu projekt jest niezgodny z § 3 ust. 14 lit. g planu z uwzględnieniem § 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie miejsc postojowych. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2018r. decyzję organu instancji utrzymał w mocy. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2081); 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b prawa budowalnego, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 prawa budowalnego; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 prawa budowlanego, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 prawa budowlanego; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. z 2017 r. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN". W myśl art. 35 ust. 3 ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Również organ odwoławczy uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z powodu niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda wskazał, że działka nr ew. [...] zlokalizowana jest w obszarze oznaczonym MN - zabudowy jednorodzinnej. Stosownie do § 3 pkt 14 lit. i w/w planu dopuszcza się lokalizację parterowych obiektów usługowych o powierzchni do 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego a także użytkowanie części budynków mieszkalnych i gospodarczych dla funkcji usługowych; wyklucza się lokalizację usług wykraczających uciążliwością poza granice władania dysponentów poszczególnych obiektów usługowych. Pojęcie usługi, na potrzeby przeznaczenia terenu pod usługi, definiuje § 3 pkt 29 lit. a miejscowego planu w świetle którego usługi oznaczają działalność związaną z administracją, gastronomią, handlem, kulturą, ochroną zdrowia, opieką społeczną, oświatą oraz rzemiosłem. W świetle tych zapisów Wojewoda uznał, że zamierzona przez inwestora działalność nie może być kwalifikowana jako działalność usługowa, ale jako produkcja wędlin. Jego zdaniem jest bezspornym, że w budynkach objętych inwestycją ma być prowadzona działalność polegająca na przekształceniu półtusz mięsa czerwonego w wędliny, co według Polskiej Klasyfikacji Działalności oznacza działalność wytwórczą, obejmującą produkcję produktu finalnego lub półproduktu. Usługi są zdefiniowane w innych jednostkach PKD. Czym innym w świetle klasyfikacji PKD jest wytwarzanie produktu lub półproduktu, a czym innym jest jego sprzedaż. Organ zaznaczył przy tym nieprzydatność definiowanie na potrzeby postępowania administracyjnego rodzaju działalności gospodarczej (usługi, produkcji) w oparciu o normy ustaw podatkowych (w tym przepisy ustawy o podatku od towarów i usług), gdyż prawo podatkowe jest autonomiczną gałęzią prawa. Zasada autonomiczności prawa podatkowego jest wyjątkiem od zasady spójności i zupełności systemu prawa. Oznacza to, iż definicje zawarte w tej ustawie nie mogą być używane do innych celów, niż obliczanie i pobór podatku. Wojewoda nie podzielił zarzutu pominięcia decyzji z dnia [...] lipca 2018 r., wydanej przez Starostę L., zezwalającej M. K. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni 0,0153 ha w klasie bonitacyjnej BRIIIa i wskazał, że została w pełni uwzględniona. Organ zwrócił uwagę, że Starosta L. nie badał przy jej wydawaniu zgodności wskazanego przez inwestora celu przeznaczenia gruntu (przeznaczenie pod zmianę sposobu użytkowania dwóch budynków gospodarczych na zakład usługowy rozbioru i przetwórstwa mięsa czerwonego) z przepisami prawa budowlanego, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B.. Zaznaczył ponadto, że plan dopuszcza działalność o charakterze usługowym, a nie działalność o charakterze usług produkcyjnych. Nie jest dopuszczalnym, w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, kwestionowane ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli inwestor nie zgadza się z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarzucając m.in. niejasność i nieprecyzyjność pojęć, jakimi się plan posługuje, ma możliwość zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. zarzucił decyzji Wojewody obrazę prawa procesowego, tj. art. 8 i 11 kpa, mającą istotny wpływa na wynik sprawy, a mianowicie zupełne pominięcie decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. wydanej przez Starostę L., zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej opisanego gruntu rolnego z przeznaczeniem pod zmianę sposobu użytkowania dwóch budynków gospodarczych na zakład usługowy rozbioru i przetwórstwa mięsa, niewyjaśnienie w sposób należyty okoliczności sprawy oraz aprioryczne uznanie, iż nie przysługuje mu prawo zapoznania się z pełnym materiałem dowodowym w postaci opinii prawnej zleconej w niniejszej sprawie, co ma oznaczać, że organ nie stał na straży praworządności i nie podjął wszelkich kroków, niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy. W ocenie skarżącego doszło także do obrazy prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne uznanie, polegające na przyjęciu, iż projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2013 rok z późn.zm. z uwagi na fakt, iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku ma charakter produkcyjny, a nie usługowy. Skarżący zwrócił uwagę, że organ budowlany, w którego ocenie inwestycja pozostaje w kolizji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma prawa we własnym zakresie uchylić się od respektowania ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Może natomiast zawiadomić organ właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji o dostrzeżonej wadliwości, zawieszając jednocześnie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę do czasu orzeczenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast odmowa wydania pozwolenia na budowę z powołaniem się na niezgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego narusza prawo, nie honorując ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący wskazał, że organ ma obowiązek sprawdzenia projektu budowalnego pod kątem art. 35 ustawy prawo budowlane, a w razie niekompletności projektu co do wymaganej dokumentacji nakłada na inwestora w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia projektu o niezbędne dokumenty w określonym terminie. W jego ocenie badanie zgodności z prawem postanowienia organu nie wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, nie odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowy wniosek powinien zostać uwzględniony. Skarżący zgodził się z organami, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w obszarze planistycznym oznaczonym symbolem MN - zabudowa jednorodzinna. Paragraf 14 litera i) planu dopuszcza lokalizację parterowych obiektów usługowych o powierzchni do 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego, a także użytkowanie części budynków mieszkalnych i gospodarczych dla funkcji usługowych; wyklucza się lokalizację usług wykraczających uciążliwością poza granice władania dysponentów poszczególnych obiektów usługowych. Za błędne uznał jednak stanowisko, iż planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z tymi zapisami. Podczas dostaw i odbiorów (dwa - trzy razy w tygodniu) na teren działki będą wjeżdżały tylko niewielkie pojazdy dostawcze o masie całkowitej do 3,5 tony. Na terenie działki będą przebywać tylko na czasy wyładunku lub załadunku - maksymalnie 1h. Zakład usługowy w zakresie rozbioru i przetwórstwa mięsa czerwonego nie spowoduje znaczącego zwiększenia ruchu kołowego na terenie działki oraz w najbliższym otoczeniu. Zgodnie z Polską Klasyfikacją Wyrobów i Usług pod pojęciem usługa rozumie się wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarczych prowadzących działalność o charakterze produkcyjnym, tzn. usługi dla celów produkcji nietworzące bezpośrednio nowych dóbr materialnych, wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarki narodowej oraz na rzecz ludności, przeznaczone dla celów konsumpcji indywidualnej, zbiorowej i ogólnospołecznej. Pojęcie usług nie obejmuje zatem czynności związanych z wytwarzaniem wyrobów (włączając półfabrykaty, elementy, części, obróbkę elementów) z materiałów własnych przedsiębiorstwa, na zlecenie innych jednostek gospodarki narodowej, przeznaczonych do celów produkcyjnych lub do dalszej odsprzedaży oraz z reguły nie obejmuje wytwarzania wyrobów na indywidualne zamówienie ludności, z materiałów własnych wykonawcy. Skarżący wskazał, że w ustaleniach zaskarżonego planu, odnoszących się do terenu zabudowy usługowej (oznaczonego symbolem U), w § 2 pkt 1 i § 7 ust. 1 uchwały, dopuszczono przeznaczenie terenu pod "usługi produkcyjne", nie definiując w uchwale tego pojęcia (termin ten występuje jako element definicji "terenów zabudowy usługowej") i nie wyjaśniając tym samym jakiego rodzaju działalność usługowa kwalifikować może się jednocześnie jako działalność produkcyjna. Jego zdaniem, mając na względzie, iż taka terminologia nie wywodzi się wprost z przepisów odrębnych, tak sformułowane i niedoprecyzowane zapisy planu powodują naruszenie zasad sporządzenia planu w zakresie regulowanym przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia, w odniesieniu do zasad zagospodarowania terenów. Brak wymiernych lub odnoszących się do skonkretyzowanych przepisów odrębnych ustaleń w tym zakresie powoduje w istocie całkowitą dowolność ich interpretacji. W ocenie skarżącego orzekające w sprawie organy dokonały sprawdzeń, o których mowa w ww. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i słusznie uznały, że projekt budowlany przedłożony przez Inwestora spełnił wszystkie wymogi konieczne do uzyskania pozwolenia na budowę. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania w postaci powierzchni zabudowy, terenu biologicznie czynnego, wysokości zabudowy zostały zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachowane. Dla inwestycji zabezpieczono również wystarczającą ilość miejsc postojowych zgodnie ze wskaźnikami określonymi w § 22 ust. 1 miejscowego planu, są to istniejące miejsca postojowe. W konsekwencji, skoro w niniejszej sprawie kwestią sporną było to, czy w projekcie budowlanym spełniono warunek określony w par. 14 lit. i) planu, to wyjaśnienie wszystkich wątpliwości przez inwestora winno doprowadzić organ do zajęcia jednoznacznego stanowiska i wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Odnosząc się do naruszenia zawartej w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa skarżący zaznaczył, że nie odpowiada jej takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mimo obszerności skargi, zaprezentowane w niej argumentacja w żaden sposób nie podważa oceny dokonanej przez Wojewodę. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2018r. poz. 1202 ) zasadniczo zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jedynie w sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę rozstrzygnięcie w sprawie następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę o czym stanowi art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy. Z powyższego uregulowania wynika, że zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Nie ulega wątpliwości, że ten tryb miał zastosowanie w sprawie, co było oczywistą konsekwencja wniosku skarżącego z dnia 30 maja 2018r. o pozwolenie na budowę, w którym wnosił o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład usługowy w zakresie rozbioru i przetwórstwa mięsa czerwonego. Jednak w projekcie budowlanym stwierdza się, że planowana inwestycja nie wymaga jakichkolwiek prac budowlanych ( str. 9, str. 14). Podano, że "budynki gospodarcze są przystosowane pod przedmiotową usługę, nie wymagają zmian w instalacjach wewnętrznych i zewnętrznych, inwestycja nie ingeruje w konstrukcje budynków, układ pomieszczeń , zmiany otworów okiennych i drzwiowych. Kubatura pozostaje bez zmian. Stan istniejący = stan projektowany"( str.14 ). Nie było zatem podstaw do rozstrzygania sprawy w trybie pozwolenia na budowę, co jednak w ocenie sądu nie miało decydującego znaczenia. Spór bowiem nie koncentruje się na wyborze sposobu rozstrzygnięcia, ale na interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia zdaniem organów uniemożliwiają planowana zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania budynków gospodarczych. Zarówno przy zachowaniu trybu pozwolenia na budowę jak i w razie zgłoszenia, niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami planu jest kluczowa w każdym razie uniemożliwiając zmianę w pierwszym przypadku na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w drugim zaś na podstawie art. 71a ust. 5 pkt.2 tej ustawy. Nie jest kwestionowane, że stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. L. . z 2004 r. nr [...] poz. 600 z późn. zm.), powołanego również przez skarżącego, działka nr ew. 694 znajduje się w obszarze planistycznym oznaczonym symbolem MN – przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Stan powyższy potwierdza złożony do projektu budowlanego wypis i wyrys z planu sporządzony przez Burmistrza B. z dnia [...] marca 2018r. Paragraf 3 pkt 14 lit. i planu stanowi, że "dopuszcza się lokalizację parterowych obiektów usługowych o powierzchni do 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego, a także użytkowanie części budynków mieszkalnych i gospodarczych dla funkcji usługowych; wyklucza się lokalizacje usług wkraczających uciążliwością poza granice władania dysponentów poszczególnych obiektów usługowych ". Powołana uchwała nie zawiera definicji usług, tym bardziej usług uciążliwych. Trafnie jednak organ uznał, że wymienienie w § 3 pkt 29 lit. a przeznaczeń terenu, które należy rozumieć jako wypełniające kierunkową realizację usług w postaci działalności związanej z administracją, gastronomią, handlem, kulturą, ochroną zdrowia, opieką społeczną, oświatą oraz rzemiosłem, oznacza wskazówkę, jaka działalność nie mieści się w tej kategorii. Nie można zatem uznać, że w pojęciu usług mieści się działalność produkcyjna, a za taką uznać należy wytwarzanie wędlin z dostarczanych półtusz wieprzowych, szczegółowo opisaną w projekcie budowlanym. Ustawa z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorcy ( Dz. U z 2018r. poz. 646 ) w art. 3 stanowi, że działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Bez wątpienia działalnością gospodarczą w tym rozumieniu jest także działalność wytwórcza, w wyniku której powstają nowe wyroby, w tym również sprzedaż wyrobów własnej produkcji. Pojęcie "działalności wytwórczej" nie występuje w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), używane jest w klasyfikacji pojęcie "przetwórstwa przemysłowego", przez które rozumieć należy wszelkie czynności obejmujące działalność wytwórczą rozumianą jako przekształcenia mechaniczne, fizyczne lub chemiczne materiału, substancji lub części składowych w nowy produkt. W związku z tym działalność wytwórcza swym zakresem obejmuje wszystkie czynności, które ukierunkowane są na powstanie nowego materialnego produktu oraz takie, które zmierzają do nadania mu pożądanych cech użytkowych. Wskazana wyżej działalność wytwórcza jest niczym innym, niż produkcją, polegającą na wytwarzaniu określonych dóbr materialnych. Bez znaczenia jest tutaj, czy nowe produkty wytwarzane są z materiałów powierzonych, czy zakupionych przez inwestora, skoro działalność ta zarówno w jednym jak i drugim przypadku jednakowo narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warto zauważyć, że tak ujęte pojęcie działalności produkcyjnej odpowiada w istocie również stanowisku samego skarżącego, który przeciwstawia je działalności usługowej, nie obejmującej jego zdaniem czynności związanych z wytwarzaniem wyrobów ( włączając półfabrykaty, elementy, części, obróbkę elementów ) z materiałów własnych przedsiębiorstwa, na zlecenie innych jednostek gospodarki narodowej, przeznaczonych do celów produkcyjnych lub do dalszej odsprzedaży oraz z reguły nie obejmującej wytwarzania wyrobów na indywidualne zamówienia ludności z materiałów własnych wykonawcy. Co więcej, właśnie wytwarzanie jako przesłankę wykluczająca możliwość uznania działalności za usługową wskazano w § 2 ust.5 uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. Rady Miejskiej w B. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. ( Dz. Urz. Województwa z [...] marca 2011r. Nr [...] ) definiując usługi jako samodzielne obiekty budowlane lub lokale użytkowe w budynkach o innych funkcjach, niż usługowe i urządzenia służące działalności, której celem jest zaspokojenie potrzeb ludności, a nie wytwarzanie bezpośrednio metodami przemysłowymi dóbr materialnych. Usługa to działalność niematerialna, podejmowana w celu zaspokojenia określonej potrzeby klienta (np. usługi prawne, ubezpieczeniowe, finansowe, turystyczne, porady techniczne). Warto także zauważyć, że przy wykładni treści planu co do przeznaczenia terenu konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2011/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Bez wątpienia podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa jednorodzinna i do niej powinna odnosić się możliwość realizacji jakiejkolwiek inwestycji. Nie mogą być zatem realizowane na tym terenie takie przedsięwzięcia, które istotnie utrudniałaby realizację potrzeb mieszkaniowych ludności oraz byłyby nie do pogodzenia z zasadniczym (mieszkaniowym) przeznaczeniem terenu. Tego rodzaju działalnością jest prowadzenie rozbiórki i przetwórstwo mięsa, która nie pozwala na pogodzenie jej z funkcją mieszkaniową. Dla powyższej oceny nie ma żadnego znaczenia powoływanie się w skardze na § 2 pkt.1 i 7 ust.1 planu z którego miałoby wynikać dopuszczenie do realizacji usług produkcyjnych, także nie zdefiniowanych. Wspomniane przepisy dotyczą zupełnie innych kwestii i w ogóle nie wspominają nawet o usługach produkcyjnych, sam plan w § 3 pkt. 29 tereny usług o symbolu U uznaje za odrębne od terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną MN. Trudno przyznać, aby zapisy dotyczące określonych obszarów zagospodarowania należało stosować do innych o odrębnym przeznaczeniu. Co więcej ze skargi należy wnosić, że wspomniany zarzut odnosi się w istocie do zasad tworzenia planu o jakich mowa w art. 15 ust.2 pkt.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co przecież nie było przedmiotem rozstrzygania w rozpoznawanej sprawie i na co celnie zwrócił uwagę Wojewoda. Trzeba natomiast zaznaczyć, że zupełnie niezrozumiałe jest formułowanie zarzutu, jakoby odmowa wydania pozwolenia na budowę z powołaniem się na niezgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego naruszała prawo, nie honorując ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący nie wskazał o jaką decyzję chodzi, ponadto stosownie do art. 65 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę ( ust. 2 ). Także takiej decyzji skarżący nie wskazał i nie wspomniano o niej w decyzjach organów w niniejszej sprawie. Niejasny jest także zarzut pozbawienia skarżącego możliwości zapoznania się ze sporządzoną w sprawie opinią prawną. Nie sprecyzowano nawet kiedy, przez kogo i na jakie okoliczności miała być sporządzona, akta zawierają natomiast opinię pełnomocnika skarżącego, w której dowodził wadliwego stanowiska organów, którą Wojewoda uznał za nie wnoszącą niczego do sprawy, skoro powiela jedynie treść odwołania. W piśmie z dnia [...] października 2018r. pełnomocnik domagał się wprawdzie zasięgnięcia opinii prawnej zespołu radców prawnych [...] Urzędu Wojewódzkiego, z akt nie wynika jednak, aby taka opinia została złożona. Poza tym o zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym rozstrzyga wyłącznie organ rozpoznający wniosek, którego stanowisko może być poddane kontroli instancyjnej. Konsekwencją negatywnej oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych wyżej jest oddalenie zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane " poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne uznanie, polegające na przyjęciu, iż projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2013r, z późn. zm. Z uwagi na fakt, iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku ma charakter produkcyjny, a nie usługowy". Uznanie, że sporny projekt budowlany narusza regulację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( B., a nie B. ) pozwala uznać decyzje organów w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia zmianę sposobu użytkowania budynków gospodarczych za uzasadnione. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz.1302 ) skargę należało oddalić.