II SA/Wr 153/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A S.A. w W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przez wykonanie robót budowlanych polegających na dostosowaniu instalacji elektrycznej pod kątem spełnienia wymogów oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy, organ II instancji) nr [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: organ I instancji, PINB) nr [...] z dnia [...], którą odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji PINB dla miasta W. nr [...] z dnia [...] nakazującej A S.A. (dalej: skarżąca, spółka) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. K. w W. poprzez wykonanie w lokalu nr [...] robót budowlanych polegających na dostosowaniu instalacji elektrycznej pod kątem spełnienia wymogów ochrony przeciwporażeniowej. Organ I instancji wskutek powzięcia informacji o możliwych nieprawidłowościach stanu technicznego budynku przy ul. K. w W. decyzją nr [...] z dnia [...] nakazał skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku przy ul. K. w W. poprzez wykonanie w lokalu nr [...] robót budowlanych polegających na dostosowaniu instalacji elektrycznej pod kątem spełnienia wymogów ochrony przeciwporażeniowej. Organ wskazał przy tym jako termin wykonania robót 28 lutego 2018 r. Jednocześnie w decyzji organ I instancji zakazał skarżącej użytkowania instalacji elektrycznej w lokalu nr [...] w budynku przy ul. K. w W. do czasu spełnienia przez instalację elektryczną wymogów ochrony przeciwporażeniowej. Zakaz ten – zgodnie z treścią sentencji decyzji – podlegał natychmiastowemu wykonaniu. Od tej decyzji skarżąca nie odwołała się, wskutek czego stała się ostateczna. Pismem z dnia 9 lipca 2018 r. skarżąca złożyła do PINB wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia opisanej decyzji. Uzasadniając swój wniosek skarżąca wyjaśniła, że po wydaniu decyzji zaistniały okoliczności, które czynią nakaz dostosowania instalacji elektrycznej bezprzedmiotowym. Spółka doprowadziła bowiem do opróżnienia lokalu oraz zabezpieczyła go przed dostępem osób trzecich. Wyjaśniono również, że dostawca energii elektrycznej dokonał demontażu licznika elektrycznego i odciął możliwość pobierania energii elektrycznej do lokalu do czasu wymiany instalacji na nową. Skarżąca wskazała przy tym, że lokal został odcięty od energii elektrycznej w taki sposób, że przez instalację wewnętrzną w lokalu nie przepływa prąd elektryczny, nie działają w nim żadne kontakty i włączniki, a stan ten spółka akceptuje, gdyż nie zamierza posiadać dostępu do energii elektrycznej. Z tych okoliczności skarżąca wyprowadza wniosek, iż bezprzedmiotowym jest egzekwowanie nakazu remontu instalacji energii elektrycznej w celu spełnienia wymogów ochrony przeciwporażeniowej w lokalu na trwale odciętym od źródeł zasilania. Nadto, według skarżącej stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w jej interesie jako strony, gdyż usuwa stan niepewności, czy na stronie nadal ciąży nakaz administracyjny i czy wobec strony zostaną zastosowane środki przymusu. Decyzją nr [...] z dnia [...] PINB odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji nr [...] PINB nakazującej spółce usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym opisanego lokalu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zmiana stanu faktycznego polegająca na opróżnieniu lokalu oraz demontażu licznika elektrycznego oraz odcięcia możliwości pobierania energii elektrycznej do lokalu nr [...] nie uniemożliwia wykonania nakazu decyzji, a stanowi w istocie wypełnienie wynikającego z decyzji zakazu użytkowania instalacji elektrycznej w lokalu nr [...] do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W konsekwencji PINB uznał, że możliwe pozostaje wykonanie nakazu określonego w decyzji nr [...], gdyż jej przedmiot nadal istnieje, a cel decyzji jakim jest doprowadzenie do odpowiedniego stanu technicznego instalacji elektrycznej w rzeczonym lokalu jest możliwy do realizacji. Decyzją z dnia [...] DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając w pełni jego stanowisko i zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji argumentację. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości, gdyż nadal istnieje zarówno podmiot, którego rozstrzygnięcie dotyczy, jak i przedmiot sprawy, a wymagalnym i realnym jest osiągnięcie celu określonego w decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: 1. Artykułu 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, podczas gdy trwałe odcięcie źródeł zasilania energii elektrycznej i zabezpieczenie lokalu przed dostępem osób trzecich spowodowało przekształcenie rzeczy skutkujące tym, że decyzja organ I instancji stała się bezprzedmiotowa; 2. Artykułu 77 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej: pr. b.) poprzez niewyjaśnienie istotnej okoliczności, iż w wyniku podjętych przez spółkę działań obecnie lokal przy ul. K. w W. został opróżniony i zabezpieczony przed dostępem osób trzecich oraz odcięto źródło zasilania energii elektrycznej. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji lub zmianę i uwzględnienie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] PINB, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniosła, że w jej ocenie bezprzedmiotowość może zaistnieć np. w razie zniszczenia rzeczy, przekształcenia jej lub rezygnacji uprawnionego z realizacji uprawnienia. Według skarżącej w niniejszej sprawie doszło zaś do tak istotnego przekształcenia rzeczy, że bezprzedmiotowa jest decyzja nakazująca wykonane remontu instalacji elektrycznej. Skarżąca nie zgadza się z oceną wyrażoną przez DWINB, twierdząc że istotne w sprawie jest to, że lokal nie jest użytkowany. Okoliczność ta czyni bowiem bezprzedmiotowym wykonanie remontu instalacji, nie ma bowiem przyczyn uzasadniających jego wykonanie. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie obejmuje kwestię zasadności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji organu I instancji, którą nakazano skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. K. w W. poprzez wykonanie w lokalu nr [...] robót budowlanych polegających ma dostosowaniu instalacji elektrycznej pod kątem spełnienia wymogów ochrony przeciwporażeniowej. W ocenie skarżącej doszło bowiem do istotnego przekształcenia przedmiotu stosunku prawnego, a w konsekwencji przestały istnieć przyczyny uzasadniające wykonanie remontu instalacji zgodnie z treścią decyzji. Organy obu instancji przyjęły jednak brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, albowiem przedmiot sprawy nadal istnieje, a osiągnięcie celu w postaci usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku jest wymagalne i realne. Bezspornym w sprawie jest okoliczność nieodpowiedniego stanu technicznego instalacji elektrycznej znajdującej w lokalu nr [...] przy ul. K. w W. Wskutek takiej oceny stanu technicznego instalacji organ na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 pr. b. nakazał skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz orzekł zakaz użytkowania instalacji elektrycznej do czasu spełnienia przez instalację elektryczną wymogów ochrony przeciwporażeniowej. Skarżąca nie wniosła odwołania od opisanej decyzji, tym samym nie podważając dokonanej przez organ oceny stanu technicznego rzeczonej instalacji. Sporną okolicznością w sprawie pozostaje natomiast kwestia oceny zaistnienia przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej w postaci jej bezprzedmiotowości. Ustalenie zaistnienia tej przesłanki wiąże się zaś zarówno z oceną okoliczności faktycznych, jak i zakreśleniem granic ustawowego pojęcia "bezprzedmiotowości decyzji". Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z literalnego brzmienia cytowanego przepisu wynika, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji uzależnione jest od wystąpienia bezprzedmiotowości decyzji wraz z jedną dalej wymienionych przesłanek (na co wskazuje zwrot "albo" przesądzający o alternatywie rozłącznej): stwierdzenia wygaśnięcia wymaga przepis prawa albo wygaśnięcie leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Odnosząc się do pojęcia bezprzedmiotowości decyzji wskazać należy, że skarżąca zaprezentowała w treści uzasadnienia skargi prawidłowe jego rozumienie, jednakże w świetle okoliczności sprawy dochodzi do nieprawidłowych konkluzji. Zasadnie bowiem skarżąca twierdzi, że pojęcie bezprzedmiotowości decyzji powinno być interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania (vide art. 105 § 1 k.p.a.). Należy je zatem wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 października 2018, II SA/Sz 890/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2018, II SA/Gd 207/17, te oraz pozostałe przywołane orzeczenia zostały opublikowane w CBOSA). W orzecznictwie sądowym panuje również zgoda w kwestii pierwszeństwa ustalenia kwestii bezprzedmiotowości decyzji, bowiem od tego zależeć będzie konieczność badania pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Ustalenie, iż bezprzedmiotowość decyzji nie zachodzi, czyni niecelowym badanie czy zachodzą inne wymienione w treści przepisu okoliczności warunkujące wygaszenie decyzji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2019, II SA/Sz 1012/18). W ocenie sądu nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, według której wskutek istotnego przekształcenia rzeczy (lokalu) poprzez jego opróżnienie i odcięcie źródeł zasilania energii elektrycznej ziściła się w sprawie bezprzedmiotowość decyzji. Zauważyć bowiem należy, że decyzja PINB nakazująca skarżącej usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku poprzez dokonanie remontu instalacji elektrycznej oparta została w tym zakresie na podstawie prawnej w postaci art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz 3 pr. b. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 pr. b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Już z językowego brzmienia cytowanych przepisów wynika, że źródłem obowiązku usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu jest hipotetyczny stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a także obiektywnie stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny obiektu. Dla oceny zasadności nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na gruncie tak zakreślonej podstawy prawnej zupełnie obojętny jest zatem fakt, czy obiekt jest rzeczywiście użytkowany (o tym bowiem mowa jest w art. 66 ust. 1 pkt 2 pr. b.). Zatem stwierdzenie przez organ nieodpowiedniego stanu technicznego, a w konsekwencji potencjalne chociaż zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – nie jest uzależnione od opróżnienia lokalu i zamknięcia dopływu energii elektrycznej. Źródłem nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu jest bowiem niespełnianie przez instalację elektryczną wymogów ochrony przeciwporażeniowej. Stan taki nadal jednak trwa, pomimo faktycznego odcięcia dopływu energii elektrycznej do lokalu. Odcięcie dopływu energii elektrycznej związane jest bowiem wprost z zapewnieniem bezpieczeństwa użytkowania lokalu. Słusznie zatem organy obu instancji dostrzegły, że podjęte przez skarżącą czynności w zakresie opróżnienia lokalu oraz odcięcia dostaw energii elektrycznej stanowią realizację nałożonego w decyzji na podstawie art. 66 ust. 2 pr. b. zakazu użytkowania instalacji elektrycznej. Podkreślić należy, że nałożony na skarżącą obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wynika ze stwierdzonego ostateczną decyzją stanu instalacji elektrycznej w lokalu stanowiącym własność skarżącej. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca w postaci opróżnienia lokalu i zamknięcia dopływu energii związane są zaś z jego użytkowaniem, a nie faktycznym stanem lokalu oraz samej instalacji elektrycznej. To zaś nie ma znaczenia przy ocenie możliwości realizacji obowiązku nałożonego na skarżącą w drodze decyzji organu I instancji. Słusznie organy obu instancji stwierdziły, że skarżąca istnieje jako podmiot, którego dotyczy decyzja, podobnie jak istnieje przedmiot obowiązku – lokal o stwierdzonym nieprawidłowym stanie technicznym w zakresie instalacji elektrycznej. Powyższe przesądza o tym, iż wykonanie obowiązku w postaci remontu instalacji elektrycznej jest możliwe i realne. W kwestii zaś samej zasadności nałożonego obowiązku jego źródeł doszukiwać się należy w obowiązkach wynikających z przepisów ogólnych prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 pr. b. obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Już z treści tego przepisu wynika odrębność obowiązków związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego oraz jego utrzymywaniem (nawet jeśli nie jest użytkowany). Obowiązki te ustawodawca wprost odnosi do właściciela obiektu budowlanego w art. 61 pkt 1 pr. b., zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Reasumując, o ile skarżąca właściwie w oparciu o orzecznictwo oraz poglądy doktryny pojmuje pojęcie bezprzedmiotowości decyzji, o tyle nieprawidłowo pojęcie to odnosi do realiów niniejszej sprawy. Istotne nawet przekształcenie instalacji elektrycznej nie przesądza o bezprzedmiotowości decyzji, jeżeli usunięto jedynie te elementy stanu faktycznego, które związane są z użytkowaniem obiektu budowlanego, a nie jego obiektywnym stanem technicznym, który w istocie nie uległ zmianie i w dalszym ciągu wymaga ingerencji ze strony skarżącej jako właścicielce lokalu. Tym samym zarzut naruszenia przez organy art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest nietrafiony. Wobec jednoznacznego stwierdzenia nieziszczenia się w sprawie przesłanki bezprzedmiotowości decyzji bezcelowym jest rozstrzyganie wystąpienia pozostałych, pochodnych przesłanek w postaci istnienia przepisu prawa, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, a także interesu społecznego lub interesu strony. W świetle powyższego za nieuzasadnione należy również uznać zarzuty naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Jeszcze raz podkreślić bowiem należy, że wobec bezspornego charakteru nieodpowiedniego stanu technicznego lokalu w zakresie instalacji elektrycznej, stwierdzonego prawomocną decyzją, czego skarżąca nie neguje również w skardze, okoliczności w postaci opróżnienia lokalu oraz odcięcia dostawy energii elektrycznej nie mają dla oceny bezprzedmiotowości decyzji znaczenia. Skoro z samej treści wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wynikało, że skarżąca powołuje się na okoliczności niemające w sprawie znaczenia, organ nie ma obowiązku przeprowadzać postępowania dowodowego w tym zakresie. Istotną i przesądzającą o zasadności nałożenia obowiązku remontu instalacji elektrycznej była jedynie okoliczność nieodpowiedniego jej stanu technicznego, na który nie ma wpływu opróżnienie lokalu, ani odcięcie dostępu do energii elektrycznej. Okoliczność ta została natomiast ustalona w drodze postępowania dowodowego i stwierdzona prawomocną decyzją PINB, co do których skarżąca nie wnosiła i nie wnosi zastrzeżeń. Biorąc pod uwagę powyższe, sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzonym postępowaniu naruszenia przepisów prawa, które miałoby skutkować usunięciem decyzji organu odwoławczego z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.)