II OSK 2531/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. j. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 10/19 w sprawie ze skargi K. K. i Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 10/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. i Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem czterech budynków mieszkalnych zrealizowanych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z [...] września 2017 r., nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Przedsiębiorstwo [...] sp. j. z siedzibą w B., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego niewystarczająco wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w sytuacji gdy w trakcie prowadzonego postępowania organ wykonał wszelkie zalecenia Sądu, określone w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Bk 12/18, stan faktyczny został prawidłowo ustalony, a zatem brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi K. i Z. K., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organ na podstawie przeprowadzonej wizji lokalnej oraz analizy treści dotychczasowych decyzji administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie prawidłowo ocenił, że inwestycja była zgodna z prawem. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ zasadnie wskazał również, że wszelkie kwestie związane z legalnością antresol, znajdujących się w budynkach, były przedmiotem badania szeregu organów administracji, które akceptowały przedmiotowe rozwiązania. Nie było zatem podstaw do kwestionowania i podważania legalności obiektów, których powstanie było zaaprobowane przez właściwe organy. Materiał dowodowy zebrany w niniejszym postępowaniu potwierdza, że prace przewidziane do wykonania zgodnie z projektem z [...] maja 2011 r. zostały faktycznie zrealizowane, a ich zgodność z przepisami nie była kwestionowana. Sporne antresole nie mogą być traktowane jako kolejna, odrębna kondygnacja budynku, gdyż nie spełniają cech kolejnej kondygnacji. W piśmie z [...] lipca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, K. K. i Z. K. wnieśli o "odrzucenie" skargi kasacyjnej w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku. Pismem z [...] września 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. poparł skargę kasacyjną i wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w prawidłowym uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodzić się należy z sądem I instancji, że organy nadzoru budowlanego obu instancji nie sprostały wyżej wymieniony przepisom. Kluczowe w sprawie jest to, co trochę jednak umknęło autorowi skargi kasacyjnej, bo brak jest zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., a co trafnie zaakcentował sąd wojewódzki, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Wyrokiem z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 12/18, sąd ten uchylił poprzednią decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2017r., która również orzekł o odstąpieniu od nałożenia na Przedsiębiorstwo [...] Sp. J. w B. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem czterech budynków mieszkalnych, zrealizowanych na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B. Wyrok ten stał się prawomocny. Uchylenie decyzji odwoławczej w powyższej sprawie było spowodowane nieprzeprowadzeniem postępowania w sposób wszechstronny (m.inn. brak kontroli na miejscu), niezbadanie czy zrealizowana inwestycja jest zgodna z szeroko rozumianym prawem, zwłaszcza w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i uzupełnień projektu budowlanego przedkładanych przez inwestora. Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. (skarga kasacyjna jak wskazano wyżej nie zawiera zarzutu naruszenia tego przepisu) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpoznając skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] listopada 2018 r., nr [...], był związany oceną prawną, czyli wykładnią przepisów prawa dokonaną przez ten sąd w poprzednim wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 12/18,. W przywołanym wyroku sąd zaakceptował jako zgodne z prawem prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 prawa budowlanego z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, ale także z powodu okoliczności towarzyszących zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Zdaniem tego sądu żaden z organów orzekających nie wypowiedział się w sposób wiążący czy zrealizowana inwestycja jest zgodna z prawem. Ma rację sąd wojewódzki, że mimo przeprowadzonych w dniach [...] października 2018 r. oględzin budynków organ odwoławczy nie wykonał nałożonych na niego obowiązków w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy orzekające do dnia dzisiejszego w sposób jasny, klarowny i czytelny nie wypowiedziały się czy kontrolowana inwestycja jest zgodna z prawem. Prowadzenie postępowania naprawczego powinno być oceniane w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania przez organy administracji. Zgodność przedmiotowych czterech budynków mieszkalnych z prawem to zgodność z przepisami przede wszystkim prawa budowlanego, przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami techniczno- budowlanymi jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W niniejszej sprawie nadal nie wiadomo czy obiekty są zgodne z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji zawarł stwierdzenie, że budynki zostały zrealizowane zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu, który ogranicza liczbę kondygnacji nadziemnych na tym terenie do dwóch, albowiem trzeci poziom mieszkania nie stanowił kondygnacji, lecz "antresolę". Z drugiej strony ustalił ( w wyniku kontroli), że obecnie na tych antresolach są typowe kondygnacje. Już samo to stwierdzenie budzi wątpliwości. Ponieważ decyzja o odmowie nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem niejako "legalizuje", w potocznym rozumieniu tego pojęcia inwestycję i bez wątpienia zastępuje pozwolenie na budowę, które zostało wyeliminowane ustalenia organów nadzoru budowlanego muszą być precyzyjne. Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że sprawa na obecnym etapie nie mogła być zakończona. Aktualne pozostają wytyczne zawarte w powołanych wyżej wyrokach WSA w Białymstoku. Podkreślić należy, że na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu wiąże każdy orzekający w tej samej sprawie sąd administracyjny, zatem również Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej od kolejnego orzeczenia sądu I instancji. Z tych względów, uznając, także, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).