II OSK 2526/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K., J. J.-K., P.D., J.D., M.G., B.J., G.P., K.K., A.K., J.O., A.O., I. Ł.-G., B.P., G.P., R.S. i R.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 100/19 w sprawie ze skargi B.J., J.D., P.D., M.G., J. J.-K., R.K., A.K., K.K., I. Ł.-G., A.O., J.O., G.P., G.P., B.P., R.S. i R.T. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 100/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B.J., J.D., P.D., M.G., J.J., R.K., A.K., K.K., I.Ł., A.O., J.O., G.P., G.P., B.P., R.S. i R.T. (dalej "Skarżący") na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzję z dnia 14 września 2018 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego po rozpatrzeniu wniosku zarządcy drogi – Zarządu Powiatu Wrocławskiego, zatwierdził projekt budowlany i podział nieruchomości oraz udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zadania "Rozbudowy dróg powiatowych nr [...], tj. ulicy W. w K. i ul W. w W. oraz nr [...], tj. ulicy R. w K., gm. D.". Decyzja została wydana na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f, art. 11i, art. 12 ust. 1 i 3, art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017r. poz.1496 ze zm., dalej "specustawa drogowa"). Na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy drogowej organ I instancji tą samą decyzją zatwierdził również podział nieruchomości, w tym działki nr [...] na działki nr [...] oraz nr [...] orzekając, że działka nr [...] przechodzi na własności Powiatu Wrocławskiego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli współwłaściciele działki nr [...], położonej w K. przy ul. R. [...]. Zdaniem wnoszących odwołanie poprawa bezpieczeństwa na skrzyżowaniu objętym inwestycją drogową jest możliwa bez budowy ronda. Wnoszący odwołanie wskazali także, że projekt podziału działki narusza przepisy §18 i § 33 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej "Rozporządzenie"). Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda Dolnośląski uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego decyzja ta jest zgodna pod względem formalnym z przepisami specustawy drogowej. Z kolei odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że organy nie mogą oceniać racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy są bowiem związane takim wnioskiem i dokonują jego oceny jedynie pod względem formalnym. Organ I instancji nie był zatem uprawniony do oceny, czy poprawa bezpieczeństwa wskazanych we wniosku ulic jest możliwa bez budowy ronda. Skargę na decyzję Wojewody wnieśli Skarżący, kwestionując jej zasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organów, że nie są one uprawnione do dokonywania oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Jednocześnie wskazał, że organy prawidłowo oceniły kompletność wniosku w świetle przepisów specustawy drogowej i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.). W sytuacji gdy zaproponowany przez zarządcę drogi przebieg inwestycji i jej parametry spełniają wymogi formalnoprawne, to nie była możliwa odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd podkreślił przy tym, że zarządca drogi działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1.naruszenie prawa materialnego w postaci: a. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu, której skutkiem było pozostawienie w obrocie prawnym decyzji odmawiającej udzielenia ochrony uzasadnionemu interesowi Skarżących; b. §18 i § 39 Rozporządzenia w zw. z art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "Pr. bud."), poprzez ich niezastosowanie, czego skutkiem jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości naruszający wskazane przepisy; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") poprzez ich błędną wykładnię, której skutkiem było pozostawienie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 77 § 4 i art. 80 k.p.a. W oparciu o wskazane wyżej zarzuty Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczając jednocześnie, że zrzekają się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, niezależnie od jego błędnej konstrukcji polegającej na braku powołania w treści zarzutu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2095/16). Jako prawidłowe należało uznać stanowisko Sąd I instancji, że organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku inwestora rozwiązań projektowych, ponieważ postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może również dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem zarządca drogi dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14 dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił postępowanie organów, które zasadnie przyjęły, że wniosek zarządcy drogi spełnia wszelkie wymagania formalnoprawne i nie narusza obowiązującego prawa, tym samym brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ponadto oceniając kwestię ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, organ odwoławczy trafnie dostrzegł, że zarządca drogi w reakcji na wystąpienia innych stron postępowania dokonał zmian w projekcie odstępując od budowy zatoki autobusowej, jednocześnie nie uznając za zasadne wprowadzenie zmian postulowanych przez skarżących. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby skarżący kasacyjnie wskazywali na rozwiązania alternatywne dotyczące przebiegu przedmiotowej inwestycji. Natomiast podważali konieczność budowy ronda w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu. To jednak, jak wskazano powyżej, nie mogło być przedmiotem badania przez organy, które są związane w tym zakresie wnioskiem zarządcy drogi. Należy przy tym zauważyć, że dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego. Nie można zgodzić się również z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że wydana decyzja narusza uzasadniony interes skarżących. Pojęcie "uzasadnionego interesu osób trzecich" w rozumieniu art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej należy interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, czyli zgodność z przepisami prawa. Tymczasem skarżący kasacyjnie powołują się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu ich praw własności i pogorszeniu warunków korzystania z należących do nich nieruchomości. Niewątpliwie jest to naruszenie ich interesu, jednak nie jest on na tyle uzasadniony aby odstąpić od realizacji inwestycji. Oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycje drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji przebiegającej przez część nieruchomości stanowiącej własność skarżących, która jak wynika ze sprawy jest konieczną inwestycją celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia: 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1688/11; 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 704/09; 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2250/11; 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2416/10 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując stwierdzić należy, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło do naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu wskazanego w nim przepisu. W sprawie nie doszło także do naruszenia §18 i § 39 Rozporządzenia w zw. z art. 5 i art. 6 Pr. bud. (brak wskazania pełnej jednostki redakcyjnej art. 5 Pr. bud.) Powołane w powyższym zarzucie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie znajdują zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem regulują kwestię projektowania, budowy i przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Zatem nie dotyczą budowy dróg, gdzie warunki techniczne określają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a zasady i warunki przygotowania tego typu inwestycji przepisy specustawy drogowej. Błędnie został również sformułowany zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania, w którym nie tylko powołano przepis z pominięcie jego pełnej jednostki redakcyjnej, ale w dodatku blednie wskazano na przepis dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a.). Chcąc zatem podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania, należało powiązać wymienione przepisy k.p.a. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe w zakresie oceny przedłożonego przez zarządcę drogi projektu pod względem spełnienia wymagań formalnoprawnych oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, wskazując, ze ujawnione w tym zakresie uchybienia nie maja wpływu na prawidłowość wydanego orzeczenie. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.