II SAB/Wa 1/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Kwiecińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2016 r. 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpatrzenia wniosku K.W. z [...] października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz skarżącego K.W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 12 grudnia 2016 r. K. W. (zwany dalej skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (zwanego dalej Prezesem URE lub organem) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2016 r., o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem tym skarżący wystąpił do Prezesa URE, w imieniu którego działa [...] Oddział Terenowy z siedzibą w [...], o przesłanie za pomocą poczty elektronicznej, złożonego przez "Przedsiębiorstwo [...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] wniosku o zatwierdzenie taryfy dla ciepła obowiązującej w 2016 r. Pismem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Prezes URE poinformował skarżącego, że wnioskowane dane nie stanowią informacji o sprawach publicznych, o której mowa w art. 1 ust 1 oraz art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm.) co powoduje, że brak jest podstaw do ich udostępnienia. W ocenie organu żądane informacje są informacjami jednostkowymi znajdującymi się w aktach indywidualnych spraw. Powołując stanowisko judykatury i doktryny Prezes URE stwierdził, że dostęp do akt postępowania administracyjnego udzielany jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ ustawa ta nie uchyliła art. 73 i art. 74 Kpa, a wręcz przeciwnie przyznała tym przepisom charakter regulacji priorytetowej. Nadto regulacja zawarta w powołanym Kodeksie ma charakter szczegółowy i wprowadza odmienne zasady dostępu do akt sprawy administracyjnej, regulując w sposób wyczerpujący kwestię dostępu do akt administracyjnych. Pismem z dnia 20 października 2016 r., przesłanym do organu pocztą elektroniczną, skarżący stwierdził, że odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji. Zarzucił nadto, że Dyrektor Departamentu [...], który udzielił odpowiedzi na wniosek, nie jest organem władzy publicznej a jedynie osobą kierującą pracą komórki organizacyjnej Urzędu Regulacji Energetyki. Odpowiadając na ww. zarzuty w piśmie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] organ poinformował, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzje wydaje się wyłącznie w sytuacji, gdy informacja posiada przymiot informacji publicznej, w pozostałych przypadkach organ zobowiązany jest jedynie poinformować stronę pismem o zajętym stanowisku, co też uczyniono w rozpoznawanej sprawie. W dniu 15 listopada 2016 r. skarżący z ostrożności procesowej wezwał Prezesa URE do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na nieudostępnieniu informacji publicznej oraz niewydaniu postanowienia w tym zakresie. W obszernym uzasadnieniu skarżący wykazywał, że walor informacji publicznej ma także wniosek o zatwierdzenie taryfy ciepła składany w ramach realizacji przez przedsiębiorstwo energetyczne obowiązku publicznoprawnego nałożonego przepisem art. 9e ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, jako pozostający w ścisłym związku z realizowaniem przez Prezesa URE zadań publicznych w zakresie regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji. Pismem datowanym na [...] października 2016 r. nr [...] organ podtrzymał stanowisko przedstawione w pismach z dnia 20 i 24 października 2016 r., podkreślając, że dokumenty, przekazane przez "Przedsiębiorstwo [...]" Sp. z o.o. w [...] w trakcie postępowania administracyjnego o zatwierdzenie taryfy dla ciepła, nie mają waloru dokumentów urzędowych, zawierających informacje publiczne. W ocenie Prezesa URE dokumenty te zostały wytworzone przez ww. przedsiębiorstwo, nie zaś przez Prezesa URE i zawierają informacje właściwe i indywidualne dla tego przedsiębiorstwa, nie zaś informacje publiczne o działalności Prezesa URE, wskazane w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 24 listopada 2016 r., a wiec w dniu otrzymania ww. pisma skarżący skierował do Departamentu [...], z kopią do [...] Oddziału Terenowego z siedzibą w [...], e-mail, w którym przypomniał, że zgodnie z art. 14 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ władzy państwowej załatwia sprawy w formie pisemnej. Jednocześnie skarżący wskazał, że nie podziela poglądów wyrażonych w ww. piśmie oraz poddał w wątpliwość datę sporządzenia przedmiotowego pisma - nosiło ono datę "[...] października 2016 r.", choć z treści wynikało, że było ono odpowiedzią na wezwanie z dnia 15 listopada 2016 r. Następnie skarżący w dniu 12 grudnia 2016 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił Prezesowi URE rażące naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności: – art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu powołanych przepisów, a zatem nie podlega udostępnieniu, – art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jej nieudzielenie w ustawowym terminie. Wobec powyższego skarżący wniósł o: – zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, w imieniu którego działa [...] Oddział Terenowy z siedzibą w [...], do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2016 r. oraz do wydania złożonego przez wskazane we wniosku przedsiębiorstwo wniosku o zatwierdzenie taryfy dla ciepła obowiązującej wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami, jakie zostały złożone przez ww. przedsiębiorstwo w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia taryfy dla ciepła - w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; – ukarania pracowników administracji publicznej, którzy z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwili sprawy w terminie lub nie dopełnili obowiązku wynikającego z Kodeksu postępowania administracyjnego; działań przewidzianych prawem w stosunku do pracownika administracji publicznej, który dopuścił się w dokumencie, tj. w piśmie nr [...], poświadczenia nieprawdy co do okoliczności mającej znaczenie prawne (tzw. "antydatowanie" pisma); – zasądzenie od organu na moją rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił zarzut poświadczenia przez pracownika URE nieprawdy, ponieważ pismo z dnia [...] października 2016 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie z dnia 15 listopada 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa, pierwotnie było opatrzone datą [...] listopad 2016 r., a po wskazaniu przez skarżącego błędu w tym zakresie, zostało opatrzone nową datą [...] listopada 2016 r. oraz ponownie podpisane i przesłane skarżącemu w dniu 25 listopada 2016 r., co oznacza, że w obrocie prawnym funkcjonują dwa pisma tej samej treści i o tym samym numerze, ale z różnej daty. Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt SAB/Wa 49/16, skarżący potrzymał swoje stanowisko w zakresie uznania, że złożony przez "Przedsiębiorstwo [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosek o zatwierdzenie taryfy ciepła obowiązującej w 2016 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podtrzymał również zarzut bezczynności Prezesa URE w rozpoznaniu wniosku uznając swoją skargę za zasadną. W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że przedłożony do organu wniosek o zatwierdzenie taryfy jak i sama taryfa przedkładana do zatwierdzenia Prezesowi URE nie jest dokumentem urzędowym, lecz dokumentem prywatnym wytworzonym przez podmiot prawa prywatnego, jakim jest przedsiębiorstwo energetyczne, a zatem nie stanowi informacji publicznej, z zastrzeżeniem, że zatwierdzona taryfa, jako załącznik do decyzji Prezesa URE, mieści się w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako informacja publiczna, ale z racji publikacji jest powszechnie dostępna. Prezes URE dodał także, że zamiar stosowania przez określony podmiot gospodarczy (przedsiębiorcę) w stosunkach handlowych z jego kontrahentami określonych cen na swoje produkty i usługi, wyrażony w postaci taryfy przedłożonej do zatwierdzenia właściwemu organowi, nie jest informacją o sprawach publicznych i z tego względu nie podlega udostępnieniu w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konsekwencją stwierdzenia, że żądane informacje (wniosek o zatwierdzenie taryfy) nie stanowią informacji publicznej, jest niedopuszczalność załatwienia wniosku skarżącego w formie decyzji administracyjnej, stąd też zarzuty zawarte w skardze dotyczące naruszenia wymienionych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą być uznane za zasadne. Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącego wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r. Prezes URE stwierdził, że nie może być uwzględniony w przedmiotowej sprawie, ponieważ wyrok jest nieprawomocny z uwagi na wniesienie przez Prezesa URE skargi kasacyjnej od tego wyroku, a Naczelny Sąd Administracyjny do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie została jeszcze rozpatrzona. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego, że w obrocie prawnym istnieją dwa pisma o tej samej treści, lecz różnej dacie, tj. [...] października 2016 r. i [...] listopada 2016 r. organ podniósł, że kwestia ta została już wyjaśniona skarżącemu w piśmie przesłanym drogą elektroniczną w dniu 25 listopada 2016 r., w którym wskazano, że została poprawiona błędnie wskazana data pisma z dnia [...] października 2016 r. za którą to pomyłkę organ skarżącego przeprosił. Tak więc nie powinno budzić wątpliwości, że pismo adresowane do skarżącego jest pismem z listopada 2016 r. a nie jak błędnie podano z października 2016 r. Bezsprzeczne jest również i to, że pismo to stanowiło odpowiedź na wezwanie skarżącego z dnia 15 listopada 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa - co wynika z jego pierwszego zdania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Przepis artykuł 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Mając na uwadze treść powyższego przepisu, nie ulega wątpliwości, że Prezes URE jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Prezes URE jest centralnym organem administracji rządowej powołanym na mocy Prawa energetycznego, właściwym w sprawach regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji. W rozpoznawanej sprawie sporny jest natomiast charakter żądanego przez skarżącego wniosku o zatwierdzenie taryfy dla ciepła obowiązującej w 2016 r. złożonego przez "Przedsiębiorstwo [...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]. W ocenie Sądu podstawą do zajęcia stanowiska w tej sprawie winno być odniesienie do art. 61 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym każdy ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej, a informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów. Konkretyzację powyższej normy zawiera u.d.i.p. i zgodnie z jej art. 1 ust. 1 każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informacją publiczną jest treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 187/13, LEX nr 1359208). Walor informacji publicznej posiadają także inne dokumenty wykorzystywane przez podmiot zobowiązany do realizacji powierzonych prawem zadań publicznych, jak słusznie zauważyła skarżący dostęp do informacji publicznej nie może być zawężany jedynie do dokumentów bezpośrednio redagowanych czy wytworzonych przez podmiot zobowiązany. Zdaniem Sądu wniosek przedsiębiorstwa energetycznego - "Przedsiębiorstwo [...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] o zatwierdzenie taryfy dla ciepła obowiązującej w 2016 r., przedstawiający koszty przyjmowane do kalkulacji cen i stawek opłat, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Wbrew stanowisku organu, przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że zatwierdzenie przez Prezesa URE taryfy, jest z punktu widzenia przedsiębiorstwa energetycznego, rozstrzygnięciem administracyjnym (decyzją administracyjną) w jego indywidualnej sprawie, od której służy odwołanie do Sądu Okręgowego - sądu antymonopolowego oraz fakt, że w postępowaniu tym nie przewidziano udziału w charakterze strony odbiorcom paliw i energii. Konsumenci - odbiorcy energii elektrycznej, których bezpośrednio dotyczą ceny i stawki opłat zawarte w taryfie, zatwierdzanej przez Prezesa URE nie są dopuszczeni do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie taryf. Wynika to z faktu, że odbiorca energii elektrycznej nie jest stroną postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. Takie usytuowanie odbiorcy powoduje, że nie ma on prawa zgłaszania wniosków dowodowych podczas postępowania administracyjnego, żądania uzupełnienia decyzji, czy wreszcie wniesienia od niej odwołania. To Prezes URE reprezentuje w tym postępowaniu interes społeczny, chroni interes ekonomiczny. Postępowanie w sprawie zatwierdzenia przez Prezesa URE taryfy, czyli zbioru cen i stawek opłat oraz warunków ich stosowania obowiązujących w danym przedsiębiorstwie energetycznym, opracowywany co roku i zatwierdzany przez Prezesa URE ma istotne znaczenie dla odbiorców paliw i energii. Sposób skalkulowania i ustalenia ceny ciepła staje się dla obywatela szczególnie ważnym, ponieważ wyznacza zakres i wysokość kosztów, jakie musi on ponieść za dostawy energii i ciepła do jego domu, czy lokalu. Właśnie te koszty stanowią obecnie jeden z poważniejszych składników wydatków ludności. Z tego względu związek regulacji taryf z sytuacją obywatela ma charakter nie tylko bezpośredni, ale też społecznie niezwykle istotny. Proces kształtowania i kalkulowania taryf, jako przebiegający w najbardziej newralgicznych aspektach dla konsumentów, na który nie mają oni wpływu powinien być, stosownie do dyrektywy zawartej w art. 76 Konstytucji RP, szczególnie chroniony ze strony władz publicznych przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Taką ochronę ustawodawca przewidział w art. 23 ust. 1 Prawa energetycznego, powierzając Prezesowi URE w szczególności zadania równoważenia interesów ekonomicznych uczestników rynku energetycznego. Do podstawowych instrumentów służących realizacji tego zadania należy kompetencja w zakresie zatwierdzania taryf oraz związanej z tym analizy i weryfikacji kosztów przyjmowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako uzasadnione w kalkulacji ich taryf. Jest to wyspecjalizowana forma regulacji ustanowionej z uwagi na konieczność szczególnej ochrony interesu publicznego niepoddającego się w pełni rynkowej weryfikacji. Regulacja taryf w sektorze dostarczania paliw i energii, zwłaszcza w tej jego części, która realizuje usługi sieciowe jest koniecznym substytutem mechanizmów rynku konkurencyjnego. Działania dotyczące taryf przedsiębiorstw energetycznych, do podejmowania których w ramach przyznanych przez ustawodawcę kompetencji Prezes URE jest zobowiązany, dają zatem w pewnej mierze efekt zastępujący działania mechanizmów rynkowych w warunkach konkurencji, która na rynku zrównoważonym są podstawowym regulatorem w zakresie kojarzenia ścierających się interesów sprzedawców ekonomicznych i kupujących (por. Donata Nowak, Marek Woszczyk Komentarz do art. 47 Prawa energetycznego - LEX Omega 15/2016). Oceniając charakter wniosku składanego przez przedsiębiorstwo energetyczne do Prezesa RWE o zatwierdzenie taryfy dla ciepła, należy także mieć na uwadze stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 (Dz. U. Nr 141, poz. 1012) wskazujące, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa - a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji RP. Mając to wszystko na uwadze należy przyjąć, że wniosek o zatwierdzenie taryfy ciepła składany w ramach realizacji przez przedsiębiorstwo energetyczne obowiązku publicznoprawnego nałożonego przepisem art. 9e ust. 3 Prawa energetycznego, jako pozostający w ścisłym związku z realizowaniem przez Prezesa URE zadań publicznych w zakresie regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji, stanowi informację publiczną. Skoro skarżący nie otrzymał żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, to organ pozostaje w bezczynności. W związku z tym należało zobowiązać Prezesa URE do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała jednak postaci kwalifikowanej, bowiem podmiot zobowiązany nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, lecz błędnie zakwalifikował żądanie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 powołanej ustawy.