II OSK 3075/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) WSA Małgorzata Jarecka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 53/19 w sprawie ze skargi D. M. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 53/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę D. M. (dalej zobowiązana albo skarżąca) na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej organ I instancji lub PINB) postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. dalej u.p.e.a.) zastosował wobec J. M. i D. M. (dalej zobowiązani) środek egzekucyjny, tj. grzywnę w celu przymuszenia i wezwał ich do uiszczenia grzywny w kwocie 3000 zł w terminie 14 dni, pod rygorem ściągnięcia oraz orzeczenia środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, a także nałożył na zobowiązanych opłatę egzekucyjną za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł. Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie, domagając się jego uchylenia. Zarzuciła, że postanowienie jest niecelowe i nie będzie skuteczne. Wskazała, że nałożonych obowiązków nie jest w stanie wykonać ze względu na bardzo duże koszty ewentualnego remontu, a także z tego powodu, że nieruchomość ta nigdy nie była przez nią użytkowana. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., WINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia - jako środek egzekucyjny - nie pełni funkcji kary, ale ma charakter przymuszający, tzn. ma skłonić zobowiązanych do wykonania egzekwowanego obowiązku. Nałożona na skarżącą grzywna w celu przymuszenia może nigdy nie zostać ściągnięta, gdyż można się uwolnić od jej uiszczenia poprzez dobrowolne wykonanie nałożonego obowiązku. Do chwili obecnej obowiązek nie został wykonany i organ egzekucyjny prawidłowo wystosował upomnienie, a następnie wystawił tytuł wykonawczy oraz nałożył na zobowiązanych współwłaścicieli budynku grzywnę w wysokości 3000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Odnosząc się do zarzutu zbyt wysokiej grzywny, organ II instancji podniósł, że organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, kieruje się zasadami rzetelnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.), z których wynika obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Kryterium, jakim kieruje się organ egzekucyjny, ustalając taką a nie inną treść uznaniowego rozstrzygnięcia co do wysokości grzywny w celu przymuszenia, jest więc ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanego do wykonania obowiązku. W ocenie WINB, organ egzekucyjny zastosował wobec zobowiązanych taką dolegliwość, która jest niezbędna do przymuszenia ich do realizacji ciążącego na nich obowiązku i w granicach jej skuteczności. Organ uzasadnił, że wziął pod uwagę fakt, że stan budynku zagraża życiu i zdrowiu ludzi oraz naraża na szkody właścicieli sąsiedniej nieruchomości. W takiej sytuacji wysokość grzywny nie powinna być jedynie symboliczna, ale powinna realnie wpływać na wykonanie egzekwowanego obowiązku. WINB uznał, że wysokość grzywny w celu przymuszenia, w porównaniu do kosztów remontu jakie zobowiązani będą musieli ponieść, spełnia zasady celowości. Organ II instancji wyjaśnił też, że nie ma znaczenia, czy osoba zobowiązana zamieszkuje dany budynek, istotny jest tytuł własności do danej nieruchomości oraz istnienie obowiązku wynikającego z treści decyzji. W skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżąca domagała się jego uchylenia oraz uchylenia utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu i podkreśliła, że nie jest w stanie wykonać nałożonego obowiązku, gdyż nie ma faktycznej możliwości władania nieruchomością, nie ma żadnych dochodów, poza pomocą społeczną. Podkreśliła, że to były mąż doprowadził nieruchomość do obecnego stanu i wymaganie od niej wykonania obowiązku jest sprzeczne z podstawowymi zasadami sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Pismem procesowym z dnia 1 kwietnia 2019 r., pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 121 § 1, § 2, § 4 u.p.e.a., art. 138 § 1 pkt 1, oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.). WSA, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez nieprzeprowadzenie pełnego postepowania wyjaśniającego i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej. Podnoszone argumenty o niekorzystaniu z nieruchomości i braku środków finansowych na przeprowadzenie koniecznego remontu budynku nie były w ogóle negowane przez organy orzekające i nie mają znaczenia przy rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego ostateczną decyzją administracyjną. Rozpatrując zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, organ odwoławczy i Sąd, nie są uprawnione do analizowania i rozstrzygania kwestii niewykonalności obowiązków ze strony skarżącej. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może stanowić bowiem podstawę wniesienia zarzutu z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny nie może być kwestionowane w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem przez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Dlatego w stanie faktycznym sprawy, organ egzekucyjny miał obowiązek zweryfikować okoliczności w świetle art. 119 § 1 i § 2, art. 122 § 1 i § 2 oraz art. 29 § 1 u.p.e.a. i ustalić spełnienie przesłanek formalnych do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Sprowadza się to przede wszystkim do badania dopuszczalności egzekucji, a więc rozważenia, czy skarżąca jest osobą zobowiązaną z mocy decyzji ostatecznej określającej obowiązek wykonania czynności, czy obowiązek nałożony ostateczną decyzją nie został rzeczywiście wykonany i czy egzekucja została skutecznie wszczęta. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości i została zobowiązana, solidarnie z byłym mężem, do wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Decyzja w tym przedmiocie nie została zaskarżona przez żadną ze stron i jest ostateczna. Niekwestionowane w sprawie jest też, że skarżąca ani jej były mąż nie wykonali nałożonych obowiązków, co stało się przyczyną wdrożenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nie sposób było - zdaniem WSA - uznać, aby ustalonej wysokości grzywny w kwocie 3.000 zł można było przypisać cechę dowolności, w rozumieniu art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 121 § 2 u.p.e.a. nałożona grzywna nie może przekraczać 10.000 zł. Wymierzona grzywna mieści się w tych ramach i to blisko dolnej granicy. Zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane po raz pierwszy w analizowanym postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto organ przekonująco uzasadnił zastosowanie grzywny złym stanem technicznym obiektu i związanym z tym zagrożeniem życia i zdrowia mieszkańców. W skardze kasacyjnej D. M., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok z dnia 7 maja 2019 r. w całości i zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 121 § 1, § 2, § 4 u.p.e.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na obciążeniu skarżącej grzywną w wysokości 3.000 zł w sytuacji, gdy prawidłowa i wszechstronna ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna prowadzić do obciążenia grzywną jedynie J. M., ewentualnie obciążenia grzywną w niższej wysokości, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zwiążku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie w sytuacji, gdy powinien dokonać ustaleń, że zaskarżone postanowienie organu było wadliwe i powinno zostać uchylone, co nie nastąpiło, a tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a., czego konsekwencją powinno być uwzględnienie skargi, c) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegającego na tym, że organ nie przeprowadził pełnego, wszechstronnego postępowania dowodowego i nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania wadliwego postanowienia, opartego na uznaniu administracyjnym. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do do ponownego rozpatrzenia, ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie postanowienia organu II instancji, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw kasacyjnych, zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyczerpująco wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Stan faktyczny, jaki w niniejszej sprawie zaistniał - nie budził wątpliwości. Poza sporem pozostawało, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], PINB nakazał skarżącej kasacyjnie i jej małżonkowi wykonanie remontu części budynku mieszkalnego nr [...], położonego na działce nr [...] w obrębie D., gmina L. Niewykonanie tego obowiązku w sposób dobrowolny przez zobowiązanych skutkowało zainicjowaniem postępowania egzekucyjnego, w którym każdemu ze zobowiązanych z osobna przysługuje status zobowiązanego. Jak bowiem trafnie przyjęto w orzecznictwie sądowym - jeśli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na oboje małżonków obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego - to każdy z małżonków jest zobowiązany w myśl art. 27 § 1 pkt 2 w związku z art. 1a pkt 20 u.p.e.a., co do całego obowiązku. O ile obowiązek ten jest nie spełniany, na każdego zobowiązanego małżonka może być nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 4 i 5 tej u.p.e.a. (wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1629/11, CBOSA). Dla dopuszczalności nałożenia grzywny w celu przymuszenia na każdego z małżonków nie miały wpływu panujące pomiędzy nimi relacje. Jak zostało to stwierdzone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, między małżonkami panowała "niepisana umowa", że to mąż skarżącej kasacyjnie będzie głównym użytkownikiem budynku podlegającego remontowi. Trudno oczekiwać aby WSA, a wcześniej organy obu instancji, miały wnikać w tego rodzaju ustalenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, grzywna w celu przymuszenia nie została nałożona na skarżącą w wysokości przekraczającej wskazane w uzasadnieniu środka odwoławczego ramy uznania administracyjnego. Organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny na 3.000 zł miał na uwadze celowość i skuteczność tego środka, którego zastosowanie powinno się przyczynić do wykonania nałożonego obowiązku. Poza tym, organ ten trafnie zwrócił uwagę na to, że z art. 121 u.p.e.a. nie należy wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Podmiot ten może się uwolnić od jej zapłaty przez wykonanie obowiązku (wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., II OSK 1148/04, wyrok NSA z 1 czerwca 2005 r., II OSK 1140/05, CBOSA). WINB trafnie przy tym zwrócił uwagę w uzasadnieniu postanowienia z [...] listopada 2018 r. na łączące się z niewykonaniem obowiązku nieprawidłowości w postaci zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego. W świetle przedstawionych okoliczności zarzuty, sformułowane w składzie kasacyjnej, nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ egzekucyjny miał podstawę do obciążenia grzywną w celu przymuszenia obojga zobowiązanych, w tym skarżącej. W sprawie nie doszło do naruszenia ani art. 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a., ani przepisów k.p.a. dotyczących postępowania dowodowego, powiązanych z regulacją p.p.s.a. Dostrzegając trudną sytuację materialną i rodzinną skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie obowiązującej regulacji prawnej, nie miał podstaw ku temu, aby uchylić wydany w sposób zgodny z prawem wyrok WSA. Egzekucję administracyjną cechuje wysoki stopień dolegliwości. Niezmiennie najlepszym sposobem na jej uniknięcie jest doprowadzenie do wykonania obowiązku czy to samodzielnie, czy też przy pomocy innych osób. Nadto należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.