II SA/Kr 1485/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 26 września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki skargę oddala. W dniu 6 lipca 1998r. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. wydał decyzję znak: [....] , którą nakazał J.K. dokonać rozbiórki na własny koszt samowolnie wykonanego muru żelbetowego wzdłuż potoku [....] i ulicy [....] oraz rozbiórkę wykonanego ogrodzenia działki ew. nr [....] (obecnie dz. ew. nr nr [....] [....] [....] ) położonej w M. od ulicy [....] . Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda [....] decyzją z dnia 8 października 1998r., znak: [....] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 6 lipca 1998r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Krakowie wyrokiem wydanym dnia 7 maja 2012r., sygn. akt II SA/Kr 288/12 oddalił skargę J.K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 8 października 1998r., nr [....] . W wyniku wznowienia postępowania sądowego na wniosek A.S. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 14 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Kr 796/13 uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2012 r., sygn. SA/Kr 288/12 oraz oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym dnia 24 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1542/14 oddalił skargę kasacyjną złożoną od wyroku WSA Krakowie z dnia 14 lutego 2014r. Dnia 13 kwietnia 2016 r. do PINB w L. wpłynęło pismo A.S. z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 6 lipca 1998 roku, znak: [....] . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego L. decyzją z dnia 14 czerwca 2016r., nr [....] , znak: [....] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia opisanej wyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 6 lipca 1998 roku, znak: [....] . Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez A.S. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 26 września 2016 r., znak [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że dokonał ponownej weryfikacji kręgu stron postępowania mając na uwadze wyrok WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 14 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Kr 796/13 i stwierdził, że H.L. nie przysługuje przymiot strony w sprawie wygaśnięcia ostatecznej decyzji z dnia 6 lipca 1998 roku o nakazie rozbiórki. Dalej przypomniano, że przedmiotem postępowania jest wniosek A.S. dotyczący wygaszenia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 6 lipca 1998 roku, znak: [....] . Zgodnie powołanym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zdaniem MWINB brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki muru oporowego oraz ogrodzenia stała się bezprzedmiotowa. Niewątpliwie, nadal istnieją obiekty, objęte obowiązkiem określonym w ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, co do których nakazano wykonanie rozbiórki. Nie jest także wątpliwe, iż istnieje podmiot zobowiązany do wykonania decyzji, gdyż istnieje następca prawny poprzedniego właściciela nieruchomości (wnioskodawcy postępowania). W sprawie nie uległ także zmianie stan faktyczny w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji, ani też stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Fakt, że obiekt został nabyty w drodze licytacji komorniczej nie prowadzi do bezprzedmiotowości decyzji. Zmiana ta nie spowodowała ustania prawnego bytu żadnego z istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wykreowanego decyzją organu nadzoru budowlanego, o czym była mowa wcześniej. Ponadto kwestie wiedzy następców prawnych o obowiązkach wynikających z decyzji administracyjnych pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu podkreślono, że w myśl art. 1000 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności wygasają wszelkie prawa i skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążące na nieruchomości. Na miejsce tych praw powstaje prawo do zaspokojenia z ceny nabycia z pierwszeństwem przewidzianym w przepisach o podziale ceny uzyskanej z egzekucji. Pod pojęciem: "wszelkie prawa i skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążące na nieruchomości", o których mowa w art. 1000 § 1 k.p.c., przyjmuje się ograniczone prawa rzeczowe (np. użytkowanie, służebność) oraz prawa i roszczenia osobiste ciążące na nieruchomości, tj. zabezpieczone poprzez ich ujawnienia w księdze wieczystej. Decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki obiektu wydanej na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane nie można uznać za "prawo lub roszczenie osobiste" Skarbu Państwa, w rozumieniu art. 1000 § 1 k.p.c. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Jest to powstający w sposób określony w przepisach ustawy Prawo budowlane obowiązek związany z nieruchomością, wynikający z publicznoprawnych uprawnień organów administracji rządowej do nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Nadto w sprawie następstwa prawnego odwołującego wypowiedział się wiążąco dla organów nadzoru budowlanego WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 lutego 2014r. sygn. akt II SA/Kr 796/13. W ocenie MWINB zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący przyznania przymiotu strony H.L. , podczas gdy z powołanego powyżej wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2014r wynika, że cyt.: "uznanie za stronę H.L. było wadliwe". Jednakże zdaniem MWINB powyższe uchybienie polegające na uznaniu przez organ za stronę osoby, która nie powinna nią być stanowi naruszenie przepisów procedury, ale w sytuacji, gdy na taka osobę nie są nakładane żadne obowiązki bądź uprawnienia, uchybienie to nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.S. , zarzucając jej naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez : - naruszenie zasad wynikających z art. 7, 77, 107 § 3 w związku z art. 8 i 11 kodeksu postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, - błędną wykładnię przepisu art. 162 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż nie zaszły przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż zaszły okoliczności pozwalające na zastosowanie powyższego przepisu. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [....] z dnia 26 września 2016 r. znak [....] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Przede wszystkim wskazano, iż brak jest w chwili obecnej podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 6 lipca 1998 r. Przepis art. 30 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, o który oparto wezwanie skarżącego do wykonania decyzji wydanej wobec J.K. nie reguluje sukcesji praw z wydanych już decyzji. W przeszłości na ten temat wypowiadały się stanowczo i jednolicie sądy administracyjne. W decyzjach organów orzekających w sprawie brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do powyższego podniesionego we wniosku problemu. W związku z charakterem nabycia przez skarżącego nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, co do którego wydano decyzję o nakazie rozbiórki skarżący nie jest następcą prawnym poprzedniego właściciela nieruchomości. W niniejszej specyficznej sprawie nie tylko nie można mówić o następstwie z uwagi na brak możliwości zastosowania art. 30 § 1 k.p.a., ale również z uwagi na sposób nabycia nieruchomości - to jest nabycie jej w drodze licytacji komorniczej. Co do tej ostatniej okoliczności organ stwierdził, iż ograniczenie wynikające z art. 1000 k.p.c. dotyczy tylko roszczeń i praw cywilnych nie zaś administracyjnych. Brak jest jednak jakiekolwiek pogłębionej analizy powyższego twierdzenia. Co do zakresu związania wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. II SA/Kr 796/13 wskazano, że wyrok ten zapadł w innej sprawie - w sprawie wznowienia postępowania sądowego, a w konsekwencji badania zgodności z prawem nakazu rozbiórki. Stąd też art. 153 p.p.s.a. nie będzie miał w tym przypadku zastosowania. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjne w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie całkowicie podziela. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zakresu związania prawomocnym wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. II SA/Kr 796/13. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy wykładni tego przepisu kluczowe jest ustalenie definicji "sprawy", bowiem związanie wyrokiem dotyczy tylko tej samej sprawy. Przedmiotem sprawy sądowej o sygn. II SA/Kr 769/13 była kwestia wznowienia postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie pod sygn. II SA/Kr 288/12, w której z kolei przedmiotem kontroli była decyzja o nakazie rozbiórki - której wygaśnięcia obecnie domaga się skarżący. Wobec stwierdzenia zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania sądowego i jednocześnie przesłanki nieważności wydanego wyroku, WSA w Krakowie uchylił wyrok w sprawie sygn. II SA/Kr 288/12 i ponownie rozpoznał skargę na decyzję rozbiórkową. W rozumieniu art. 153 p.p.s.a. była to inna sprawa, przede wszystkim z uwagi na odmienny przedmiot postępowania - pominięcie A.S. przez WSA i dalej prawidłowość nakazu rozbiórki w sprawie o wznowienie, bezprzedmiotowość tego nakazu rozbiórki w sprawie wygaśnięcia decyzji. Formalnie organy orzekające w kwestii wygaszenia decyzji nie były związane wyrokiem w sprawie sygn. II SA/Kr 769/13, jednakże nie można nie zauważyć, że w obu przypadkach kluczową jest kwestia ustalenia, czy A.S. jest następcą prawnym J.K. , na którego obowiązek rozbiórki został nałożony. Wprawdzie [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w zaskarżonej decyzji błędnie przyjął, że stanowisko WSA wyrażone w omawianym wyroku jest dla niego wiążące, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Oprócz przytoczenia fragmentów uzasadnienia organ odwoławczy zawarł w zaskarżonej decyzji również rozważania dotyczące zakresu zastosowania art. 1000 k.p.c. i wpływu nabycia nieruchomości na licytacji komorniczej na byt prawny orzeczonego w stosunku do tej nieruchomości przedmiotu rozbiórki. Można by się ewentualnie dopatrywać braku dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności gdyby organy ograniczyły się do wyrażenia poglądu, że z uwagi na związanie wyrokiem Sądu nie mogą przyjąć braku następstwa prawnego w niniejszej sprawie. Ponieważ zaskarżona decyzja ma szersze uzasadnienie i zawiera również rozważania własne organu nadzoru budowlanego, zarzut taki nie może zostać uznany za uzasadniony. Ponadto podkreślić należy, że z braku związania wyrokiem nie wynika w żadnym stopniu zakaz wykorzystania podobnego sposobu rozumowania, wywiedzenia tych samych wniosków, podzielenia stanowiska wyrażonego w wyroku Sądu - tym bardziej, że wyrok WSA w Krakowie był poddany kontroli instancyjnej, a stanowisko w nim wyrażone zostało uznane za prawidłowe przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Za dopuszczalne należało uznać przyjęcie rozważań WSA w Krakowie przez WMINB za własne, nawet pomimo braku formalnego związania tym wyrokiem. Również Sąd w sprawie niniejszej podziela ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku sygn. II SA/Kr 769/13. W tym miejscu należy przypomnieć, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia zaskarżonej decyzji opierał się na twierdzeniu, że brak jest podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki po pierwsze: z uwagi na brak następstwa prawnego wynikającego z niemożliwości zastosowania art. 30 k.p.a. do decyzji ostatecznych, a po drugie - ze względu na pierwotny sposób nabycia własności nieruchomości przez wnioskodawcę na licytacji komorniczej. Z fragmentu uzasadnienia wyroku przytoczonego w zaskarżonej decyzji wynika, dlaczego bezzasadny jest pierwszy z wymienionych argumentów. Sąd przywołał w tym kontekście art. art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi: "W przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego". Art. 18 u.p.e.a. stanowi: "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Zgodnie zaś z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Za możliwością odpowiedniego stosowania art. 30 § 4 k.p.a. opowiadają się także komentatorzy przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Piotr Pietrasz w komentarzu do ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. (wyd. II. LEX, 2015, art. 18 teza 5.4) stwierdził: "Artykuł 30 § 4 k.p.a. znajduje zastosowanie w przypadku zbycia praw zbywalnych lub też dziedzicznych w toku postępowania. Umożliwia to realizację wykonania obowiązku niezwiązanego z osobą, lecz z określonym prawem zbywalnym. Wyklucza konieczność ponownego rozpoczynania postępowania egzekucyjnego, i to w odniesieniu do obowiązków zarówno wynikających z mocy prawa, jak i nałożonych decyzją administracyjną (np. rozbiórka samowoli budowlanej). Zbycie rzeczy, z którą obowiązek jest związany, nie powinno być przeszkodą do kontynuacji postępowania egzekucyjnego. W tym przypadku oprócz art. 30 § 4 k.p.a. istotne znaczenie ma także art. 28a u.p.e.a. Można również spotkać stanowisko przeciwne, zgodnie z którym art. 30 § 4 k.p.a. dotyczy tylko zmian podmiotowych w postępowaniu administracyjnym, a nie po jego zakończeniu. Podzielić jednak należy pogląd, że przepis ten wraz z art. 28a u.p.e.a. tworzy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji konstrukcję następstwa prawnego obowiązku administracyjnego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Wskazuje się mianowicie, że jeżeli występuje następstwo prawne - czyli sprawa dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego - obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego (art. 28a u.p.e.a. oraz art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.) (wyrok WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2005 r., II SA/Wr 39/03, ONSA WSA 2005, nr 6, poz. 138)". Również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się za dopuszczalnością odpowiedniego stosowania art. 30 § 4 k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym łącznie z art. 28a u.p.e.a. Skierowanie egzekucji nakazu rozbiórki przeciwko nabywcy nieruchomości wymaga jedynie wystawienia przeciwko niemu tytułu wykonawczego, bowiem nabywca ten jest następcą prawnym, o jakim mowa w art. 28a u.p.e.a. Wobec powyższego rozważenia wymaga, czy w świetle regulacji zawartej w art. 1000 k.p.c. nabywca nieruchomości na licytacji komorniczej jest następcą prawnym tak jak nabywca nieruchomości z innego tytułu. Art. 1000 § 1 k.p.c. stanowi: "Z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności wygasają wszelkie prawa i skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążące na nieruchomości. Na miejsce tych praw powstaje prawo do zaspokojenia z ceny nabycia z pierwszeństwem przewidzianym w przepisach o podziale ceny uzyskanej z egzekucji". Przez określenie "wszelkie prawa" rozumieć należy prawa ciążące na nieruchomości, czyli prawa rzeczowe ograniczone. Przez prawa i roszczenia osobiste ciążące na nieruchomości z kolei należy rozumieć prawa, o których mowa w art. 922 k.p.c. (Zdzisław Świeboda. Art. 1000, teza 1 w: Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część druga. Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2004). Trzeba zgodzić się z [....] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż nie sposób uznać obowiązku rozbiórki wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej za prawo podmiotowe Skarbu Państwa, które mogłoby wygasnąć na podstawie tego przepisu. Skutki omawianego przepisu rozciągają się tylko na związane z nieruchomością uprawnienia wynikające z prawa prywatnego, nie dotyczą obowiązków nałożonych na właściciela nieruchomości z mocy decyzji administracyjnej. Oznacza to, że nabywca nieruchomości, w stosunku do której istnieje ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki na licytacji komorniczej w zakresie obowiązków wynikających z tej decyzji jest takim samym następcą prawnym poprzedniego właściciela jak nabywca tej nieruchomości w drodze na przykład umowy sprzedaży czy darowizny. Tym samym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzieli stanowiska prezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sygn. II SA/Bk 129/05, iż w sytuacji nabycia nieruchomości w drodze publicznej licytacji komorniczej nie zachodzą przesłanki z art. 30 ust. 4 k.p.a. i art. 28a ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wobec powyższego, podzielając w pełni ocenę [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , co do braku bezprzedmiotowości decyzji rozbiórkowej, skargę w niniejszej sprawie, jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.