I SA/Wa 1731/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Prezydent Miasta L. złożył do Wojewody [...] dokumentację inwentaryzacyjną mienia ogólnonarodowego (państwowego) obejmującą nieruchomość Skarbu Państwa położoną w L. przy al. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr , o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...], wnosząc jednocześnie o wydanie decyzji, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L. - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Organ uzasadnił, że ze złożonej dokumentacji inwentaryzacyjnej sporządzonej przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej w L. wynika, że ww. nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie wskazanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., stanowiła własność Skarbu Państwa. Wobec zapisu w karcie inwentaryzacyjnej, że władającym przedmiotową nieruchomością w dniu 27 maja 1990 r. był Kombinat [...] w L., Wojewoda [...] zlecił wykonanie opracowania przez Konsorcjum [...], z którego wynika, że ww. działka nr [...] o pow. [...] m2, pozostawała w zarządzie Kombinatu [...] na podstawie zaświadczenia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic L. nr [...] z dnia [...] maja 1986 r. W oparciu o powyższe organ uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wyklucza możliwość komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy. Odwołanie od wskazanej uprzednio decyzji Wojewody [...] wniósł Prezydent Miasta L. uzasadniając, że dowodem ustanowienia prawa zarządu nie może być zaświadczenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, ponieważ może nim być jedynie decyzja, zezwolenie lub umowa nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...]. Organ II instancji uzasadnił, że Wojewoda [...] uznał, że podstawowym dowodem przemawiającym za odmową stwierdzenia nabycia z mocy prawa, nieodpłatnie przez gminę Miasto L. prawa własności przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa jest fakt, że w dniu 27 maja 1990 r. wskazana działka [...] pozostawała w zarządzie Kombinatu [...] w L., na podstawie zaświadczenia z dnia [...] maja 1986 r. Dowód ten nie przesądza jednak jednoznacznie, że wskazana nieruchomość pozostawała w zarządzie ww. Kombinatu. Dowodem takim jest bowiem stan księgi wieczystej i ujawnione w niej prawa. Zgodnie z [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla L., wedle stanu na dzień 27 maja 1990 r., działka [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w zarządzie Kombinatu [...]. Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r.. poz. 70 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Co istotne rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie działa przeciwko prawom obciążającym nieruchomość z mocy ustawy, niezależnie od wpisu, prawu dożywocia, służebnościom ustanowionym na podstawie decyzji właściwego organu administracji państwowej, służebnościom drogi koniecznej albo ustanowionym w związku z przekroczeniem granicy przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia, służebnościom przesyłu. Wyłącznie to nie znajduje zastosowania do komunalizacji z mocy prawa w trybie przepisów powołanej ustawy z 1990 r. Zagadnienie, czy powołane zaświadczenie stanowiło wystarczającą podstawę do ujawnienia prawa zarządu Kombinatu do ww. nieruchomości podlegało ocenie sądu wieczysto-księgowego, zaś organ w niniejszym postępowaniu nie jest w stanie dokonać odmiennej oceny stanu prawnego nieruchomości, niż to wynika z treści księgi wieczystej. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta L., działający w imieniu gminy Miasto L., z powodu jej niezgodności z prawem, tj. naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz wniósł o uchylenie w całości zarówno jej, jak i decyzji Wojewody [...] ją poprzedzającej. Strona skarżąca uzasadniła, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa błędnie przyjmuje, że wpis do księgi wieczystej stanowi dowód potwierdzający istnienie w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r., prawa zarządu dla Kombinatu [...]. Zgodnie z obowiązującą w tym czasie ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zaświadczenie Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego L. nie potwierdza prawa zarządu dla Kombinatu [...]. We wszystkich wcześniej obowiązujących przepisach, dotyczących ustanawiania odpłatnego prawa użytkowania oraz zarządu, był wymóg rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Było to przedmiotem wyjaśnień Trybunału Konstytucyjnego, na przykład w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. U 6/99 (OTK 1999/7/159), w którym szczegółowo opisano zbiór przepisów prawnych, będących podstawą do podejmowania takich rozstrzygnięć. Również, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (wyroki: NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97, publ. Lex nr 45054; z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, publ. Lex nr 47368; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, publ. Lex nr 194864). Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. władający nieruchomością Kombinat Maszyn [...] legitymował się tylko decyzją Nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] grudnia 1986 r. w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd. Jednakże, jak wskazuje liczne orzecznictwo zarówno sądów administracyjnych, jak i organów administracji publicznej, taka decyzja nie stanowi dowodu uzasadniającego odmowę stwierdzenia komunalizacji mienia Skarbu Państwa, nabytego z mocy prawa przez właściwą terytorialnie gminę. Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym do Sądu orzeczeniu. W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2015 r. skarżąca wskazała, że prawa zarządu do nieruchomości nie potwierdza zaświadczenie, jak też decyzja Kierownika [...], nr [...] w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd. Na dowód czego powołała orzeczenia sądów administracyjnych. Podniosła, że odpis księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości i zaświadczenie również nie są wystarczającymi dowodami na potwierdzenie praw rzeczowych dla przedsiębiorstwa państwowego w postępowaniu komunalizacyjnym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt V CSK 540/07 (LEX nr 515718). Przy czym w toku postępowania nie ustalono tytułu prawnego dla przedsiębiorstwa do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2015r. ,organy administracji odmówiły stwierdzenia , że Gmina Miasto L. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...] , o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał , że objęta sporem działka nr [...] , w dniu [...] maja 1990r. znajdowała się w zarządzie [...] w [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wywiodła powyższe z opracowania wykonanego przez Konsorcjum [...] w L., które zawiera ustalenie , że omawiana nieruchomość jest częścią działki [...] , opisanej w zaświadczeniu nr [...] z dnia [...] maja 1986r. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego L. wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta L. , wydanym na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości , które to zaświadczenie zostało ujawnione w dawnej księdze wieczystej KW nr [...] . Zdaniem Komisji , stosownie do treści art. 3 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o k.w.h. , domniemywa się , że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym . Na wstępie podkreślić trzeba, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (....), zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Co do zasady decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, bowiem stwierdza fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Obowiązkiem organów orzekających w tym przedmiocie jest każdorazowo ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przed gminę własności nieruchomości. Tym samym zagadnieniem kluczowym dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy organ administracji prawidłowo wywiódł z wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości , w oparciu o domniemanie wynikające z treści art. 3 ust.1 ukwh, że Kombinat [...] w L. w dniu 27 maja 1990 r. posiadał tytuł prawny do wskazanej na wstępie nieruchomości, to jest, że została ona przekazana temu Kombinatowi w zarząd, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też Kombinat sprawował co do niej jedynie władztwo faktyczne, co umożliwiałoby wydanie, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, decyzji potwierdzającej nabycie wymienionej nieruchomości przez Gminę Miasta L. Wskazać należy, że mieniem ogólnonarodowym (państwowym) w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, były nieruchomości, które nie zostały obciążone prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo, państwowych osób prawnych. Do dnia 31 lipca 1985 r., to jest do wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r. Nr 14 poz. 74), na mocy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. nr 22, poz. 159 ze zm.) tereny państwowe przekazywane były jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie w drodze decyzji. Jedyny wyjątek od zasady konieczności uzyskania decyzji administracyjnej przy przekazywaniu terenu przewidywał art. 8 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., a do przekazywania terenów między jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 19). Podobnie przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania (a od dnia 1 sierpnia 1985 r. – zarządu), w sposób dorozumiany. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 cytowanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W świetle przedstawionych regulacji prawnych nie ulega wątpliwości , że ostateczna decyzja Urzędu Dzielnicowego L. z dnia [...] grudnia 1986r. w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd nie mogła stanowić podstawy do przyjęcia ustanowienia tego prawa na rzecz Kombinatu [...] w L.. Także w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ustalenie w drodze decyzji przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego, nie stwarzało pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. tytułu w postaci zarządu dla tego przedsiębiorstwa. Istnienia zarządu nie można bowiem domniemywać (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 178/11, LEX nr 1150751). Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały natomiast , że istnienie zarządu Kombinatu [...] w L. , po zmianie , Kombinatu [...] w [...] do spornej działki w dniu 27 maja 1990r. , potwierdza wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości dokonany w oparciu o wydane na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości , zaświadczenie ujawnione zarówno w dawnej księdze wieczystej KW nr [...] jak i aktualnej , prowadzonej dla działki nr [...]nr [...] Wskazane zaświadczenie wydane zostało w dniu [...] maja 1986r. za nr [...] przez zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta L. Urzędu Dzielnicowego L. Stosownie do treści wskazanego wyżej art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości , grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy , w użytkowaniu wieczystym państwowych jednostek organizacyjnych przechodziły w zarząd tych jednostek. Podkreślenia w tej sprawie wymaga , że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece , domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ustawodawca dodatkowo wzmocnił domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 stanowiąc w art. 5 u.k.w.h., że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym , treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Organy orzekające w sprawie nie mogły wobec powyższego poczynić własnych ustaleń i dojść do przekonania, wbrew zapisom w księdze wieczystej , że Kombinatowi [...] nie przysługiwało prawo zarządu do omawianej nieruchomości . Jedynym sposobem obalenia istniejącego domniemania, jest powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wynika to bezpośrednio z art. 10 ust. 1 u.k.w.h., który stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności . Istniejący wpis prawa zarządu , widniejący w księdze wieczystej od dnia jego dokonania w 1986r. jest stosownie do treści 626 (8) § 6 k.p.c. ( do dnia 23.09.2001r. - art. 49 ukwh) prawomocnym orzeczeniem sądowym , które z mocy art. 365§ 1 k.p.c. wiąże zarówno sąd , który je wydał , strony jak również organy państwowe i organy administracji publicznej. Organy administracji , ani także sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania weryfikacji stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej na konkretną datę, z pominięciem wyłącznej właściwości sądów powszechnych w tym przedmiocie. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( wyrok NSA z dnia 28.012005r. I OSK 1064/04, wyrok NSA z dnia 2.04.2008r. I OSK 579/07, wyrok NSA z dnia 13.04.2012r. I OSK 499/11 i inne). Tym samym , wszelkie spory o prawa do nieruchomości powstałe w toku postępowania komunalizacyjnego nie mogą być rozpoznawane przez organy administracji , właściwe do jego przeprowadzenia. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, podstawą wpisu do księgi wieczystej prawa zarządu Kombinatu [...] , było zaświadczenie potwierdzające przekształcenie z mocy samego prawa użytkowania w prawo zarządu , na podstawie art. 87 uggwn . Tym samym podstawą wskazanego zaświadczenia nie był ani art. 38 ust.2 uggwn , ani także art. 8 ust.1 ustawy z dnia 14.07.1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W ramach obowiązującego porządku prawnego wielokrotnie ustawodawca przyjmował , że dokumentem potwierdzającym nabycie z mocy samego prawa, prawa do nieruchomości , było zaświadczenie wydawane przez stosowne organy administracji. Wskazane rozwiązanie przyjęte zostało w przypadku przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej – art.1 ust.1 dekretu z dnia 8.08.1946r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych ( gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (D.U. nr 39 poz. 233 ze zm), jak również nabycia nieruchomości w trybie przepisów o majątkach opuszczonych i poniemieckich – art. 7 dekretu z dnia 28.10.1947r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (D.U. nr 66 poz.410 ze zm.). W orzecznictwie sądowym dopuszczono także możliwość potwierdzenia , na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia stanu prawnego wynikającego z posiadanych przez organ danych – art. 217 § 2 pkt.2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a., nawet gdy podmiot nabywał prawo do rzeczy z mocy samego prawa , a właściwe przepisy prawa materialnego, nie przewidywały w sposób wyraźny, że potwierdzenie stanu prawnegopowinno nastąpić przez wydanie zaświadczenia ( uchwała SN z dnia 20.09.1990r. III CZP102/94, uchwała SN z dnia 20.09.1994r. III CZP 108/94, postanowienie SN z dnia 28.09.2011r. I CSK 677/10). Potwierdzenie określonego stanu prawnego miało miejsce w przypadku gdy był on niewątpliwy, natomiast w sytuacji ujawnienia sporu w tym przedmiocie właściwa pozostawała droga procesu cywilnego. Z powyższych rozważań wynika, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., pozostawała w zarządzie ww. Kombinatu, a więc jako taka nie podlegała komunalizacji. W konsekwencji zarzuty skargi należało uznać za niezasadne. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.