I GSK 1654/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 73/19 w sprawie ze skargi M. K.-R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2018 r. nr 0201-IEE2.711.320.2018.2.AJ w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu na rzecz M. K.-R. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 8 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 73/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369) – zwanej dalej: "p.p.s.a." w sprawie ze skargi M. K. – R. uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z 21 grudnia 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Wałbrzychu Inspektorat w Świdnicy z 8 listopada 2018 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Od tego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i deklarując sformułowanie zarzutów na obu podstawach. Do zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ zaliczył zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135, art. 141 § 4 art. 77 § 1, art. 6, art. 7, art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) – zwanej dalej "u.p.e.a." oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. poz. 1831 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Naruszenia tych przepisów organ upatrywał w uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia wskutek błędnego przedstawienia stanu faktycznego sprawy, braku odniesienia się w całości materiału dowodowego sprawy. Organ zarzucił także wadliwą ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że ZUS Oddział w Wałbrzychu nie mógł zaliczyć wpłat składek dokonywanych przez skarżącą za czerwiec i lipiec 2018 r. na należności o najwcześniejszym okresie wymagalności z uwagi na to, że należności na poczet których dokonano zaliczenia objęte są decyzją ZUS z 28 sierpnia 2018 r. oraz że decyzja ta jest nieprawomocna, bo toczy się postępowanie przed sądem powszechnym wywołane odwołaniem skarżącej. Organ wskazał, że Sąd pominął zasady korygowania dokumentów ubezpieczeniowych wynikające z art. 38a ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.) – zwanej dalej "u.s.u.s." oraz § 28 rozporządzenia, w świetle których wpłaty zostały zaliczone nie na należności wynikające z decyzji, lecz z dokumentów korygujących. Organ podniósł także, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił, że należności wynikające z decyzji są spornymi lub faktycznie nieistniejącymi oraz że ZUS zasadnie zaliczył wpłaty na zaległości najstarsze zgodnie z przepisami rozporządzenia. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej organ zarzucił także naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zaskarżonego postanowienia i uznanie. Do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego organ zaliczył zarzuty naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w związku z § 12 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędną subsumpcję. Zdaniem organu w stanie faktycznym sprawy należało stosować wskazane przepisy prawa. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one nieuzasadnione, dlatego że Sąd pierwszej instancji zasadnie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu (i postanowieniu je poprzedzającym) uchybień, które stanowiły podstawę do jego uchylenia. Stanowisko organu oparte jest na założeniu, zgodnie z którym podstawą prowadzenia egzekucji były wyliczenia wynikające z korekt, nie zaś decyzja organu z 28 sierpnia 2018 r. określająca wysokość zadłużenia skarżącej względem organu. Co do zasady zgodzić się należy z organem, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Podzielić należy prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, w myśl którego źródłem zobowiązania w tej sprawie nie jest decyzja określająca jego wysokość, lecz deklaracje podmiotu zobowiązanego do uiszczania składek. Przepis art. 46 ust. 1 u.s.u.s. statuuje obowiązek samoobliczenia tych składek i odprowadzenia ich na właściwy rachunek bankowy. Decyzja stwierdzająca zaległość w ich opłacaniu, wydawana na podstawie art. 32 u.s.u.s. ma walor deklaratoryjny, nie wpływa na powstanie obowiązku uiszczania tychże składek (zob. wyrok NSA z 15 września 2021 r., sygn. akt I GSK 223/21, https://cbois.nsa.gov.pl/doc/EB663550C4). Skoro tak, to materialna podstawa egzekwowanych należności musi jednoznacznie wynikać z akt sprawy i znajdować potwierdzenie w treści tytułów wykonawczych. Organ egzekucyjny dokonując zaliczenia, o którym mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia musi mieć pewność co do tego, jakich konkretnie należności, powstałych z jakiego tytułu, w jakiej kwocie i za jaki okres egzekucja dotyczy. Akta tej sprawy nie pozwalały jednak na weryfikację stanowiska organu o prowadzeniu egzekucji w deklarowanym przez organ zakresie, dlatego że skąpo dokumentują podjęte czynności postępowania, a ponadto w tytułach wykonawczych nie wskazano w dostatecznym stopniu szczegółowości egzekwowanego obowiązku. W szczególności nie wiadomo jakich składek i za jaki okres egzekucja ma być prowadzona. Zgadzając się – jak już zasygnalizowano – z deklaratoryjnym charakterem decyzji organu z 28 sierpnia 2018 r. nie można jednak pomijać znaczenia tego aktu dla prowadzonego postępowania w sytuacji, gdy na podstawie pozostałych akt sprawy nie można zweryfikować zarzutu skarżącej o nieistnieniu egzekucji. Tymczasem, jak wynika ze złożonego na rozprawie 24 listopada 2023 r. wyroku Sądu Okręgowego w Świdnicy z 1 sierpnia 2022 r. oraz jego uzasadnienia, decyzja ta została prawomocnie uchylona dlatego, że organ nie sprecyzował w jej treści należycie należności składających się na zadłużenie skarżącej względem ZUS i sposobu ich naliczenia. Okoliczność ta tylko potwierdza wątpliwości co do zakresu obowiązku, który pozostał skarżącej do spełnienia względem ZUS. W pełni należy zgodzić się z wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym organ egzekucyjny będący również wierzycielem obowiązany jest do merytorycznej weryfikacji zarzutu nieistnienia egzekucji. Z tych względów zasadnie Sąd pierwszej instancji przypisał organom naruszenie art. 33 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a. i § 12 ust. 2 rozporządzenia i tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są nieuzasadnione. Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to przede wszystkim przypomnieć należy, że przepisy k.p.a. nie stanowią podstawy prezentowania przez sąd administracyjny stanu faktycznego sprawy. Unormowania te stanowią natomiast wzorzec powinnego postępowania organu, a następnie – dokonywanej przez sąd administracyjny oceny co do tego, czy postępowanie to było ze wskazanym wzorcem zgodne. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu tego rodzaju naruszeń. Przypisał organom wyłącznie uchybienia w zakresie przepisów prawa materialnego, czemu dał wyraz w podstawie prawnej wyroku – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wobec tego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 77 § 1, art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. nie mogły być skuteczne. Jak już wyjaśniono, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował przepisy art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia do kategorii prawa materialnego. Dlatego podniesienie zarzutów ich naruszenia w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jest nietrafne. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bo uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane przez ten przepis elementy. Motywy te są jasne, przekonujące i nie pozostawiają wątpliwości co do podstaw i zasadności zaskarżonego wyroku. Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dlatego że Sąd Wojewódzki nie wykroczył poza przyznane mu przez te przepisy kompetencje orzecznicze. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.