IV SA/Po 12/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia 10 pażdziernika 2018 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania U. N., M. T., [...] i L. K. oraz R. N. od decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 04 czerwca 2018 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] ark. 04, obręb P., położonej w P. przy ul. [...], umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania U. N. oraz utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca w dniu 07.02.2018 r. wystąpił do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. 04, obręb P., położonej w P. przy ul. [...]. Prezydent Miasta P. w dniu 04 czerwca 2018 r. wydal decyzję, którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. 04, obręb P., przy ul. [...] w P.. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. T., [...] i L. K. oraz U. i R. N.. W odpowiedzi na wezwanie SKO, pismem z dnia 17.09.2018 r. U. N. poinformowała, że nie jest właścicielką nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zatem nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Brak jest zatem podstaw do uznania U. N. za stronę w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa obliguje go do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Odnosząc się merytorycznie do sprawy SKO w P. podniosło, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2017, poz. 1073 zwaną dalej "ustawą") oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem"). Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego łub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy). Następnie organ przytoczył treść przepisu art 61 ust.1 ustawy oraz treść Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, mających zastosowanie w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna zarówno w zabudowie bliźniaczej jak i zabudowie wolnostojącej oraz występują uzupełniająco funkcję mieszkaniową budynki gospodarcze i garażowe. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji uznał, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że budynki są zlokalizowane we frontowych częściach działek i sytuowane są w odległości od 8 m do 10 m od frontowej granicy działki. Jednakże w niniejszym przypadku powyższy parametr nie ulegnie zmianie, bowiem planowana zabudowa ma być realizowana w głębi działki. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 17,3 %, a kształtuje się od 9,2 % - ul. [...] do 29,7 % - ul. [...]. Cała zabudowa na działce nr [...] ma wynosić 25% w stosunku do powierzchni działki, zatem w zakresie powierzchni zabudowy parametr ten jest wyższy od średniego. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wbrew twierdzeniom skarżących prawidłowo zatem zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia uznając, że ustalenie powierzchni zabudowy działki nr [...] na poziomie 25% w parametrze wyższym niż średni wynika z analizy urbanistycznej. Dalej Kolegium stwierdziło, z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej występującej w obszarze przyjętym do analizy wynosi 9,7m, a kształtuje się od 5m - ul. [...] do 13m - ul. [...]. Powyższy parametr przy realizacji przedmiotowej inwestycji pozostaje bez zmian. Odnośnie wysokości budynku organ pierwszej instancji wskazał, że budynki znajdujące się w obszarze przyjętym do analizy posiadają wysokość elewacji frontowych 7,5-8m, zatem Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo określił powyższy parametr ustalając maksymalną wysokość budynku do 7,5m. Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym przeważają budynki kryte dachami płaskimi, zatem zasadnie w ocenie SKO organ I instancji określił geometrię dachu, poprzez wskazanie dachu płaskiego o kącie nachylenia do 12°. Kolegium stwierdziło zatem, iż Prezydent Miasta P. prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego wbrew twierdzeniom skarżących, planowana inwestycja dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy, a biorąc pod uwagę fakt, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy zostały spełnione, należy stwierdzić, iż Prezydent Miasta P. zasadnie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Kolegium zwróciło uwagę na obecnie obowiązujące orzecznictwo, w tym wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10, LEX nr 863095, w którym Sąd podkreślił, że zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym że ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 18.01.2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1116/11 (CBOSA) wskazał, że "Dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy, i to tylko od strony drogi publicznej. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy." Odnosząc się do kolejnych zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Przesłankę kontynuacji cech. parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt. 1 należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. SKO podniosło, że wydając decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ bierze pod uwagę całą zabudowę zlokalizowaną w obszarze analizowanym, a nie tylko zabudowę, która jest posadowiona na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wskazano, że celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, jej uszczegółowienie następuje dopiero na etapie projektu budowlanego oraz ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego. Reasumując w niniejszej sprawie, procedowanie organu pierwszej instancji było zgodne z obowiązującym prawem. Organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 Kpa oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Skargę na powyższą decyzję SKO w P. wywiodła M. T. w zakresie pkt 2) tj. utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 04 czerwca 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego i zbadania sprawy, co spowodowało wydanie decyzji o warunkach zabudowy wbrew obowiązującym przepisom, 2) § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja nie narusza ustalonego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania terenu, podczas gdy na działkach sąsiednich, objętych analizą, tylna część działki zagospodarowana jest wyłącznie jako ogródki, zieleńce, tereny rekreacyjne, 3) § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie w zaskarżonej decyzji zawyżonego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, 4) art. 61 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja spełnia wymagania określone w tym przepisie i daje podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem z dnia 07 lutego 2018 r., podczas gdy inwestycja ta nie spełnia warunku kontynuacji cech i wskaźników zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. W niniejszej sprawie organy słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast.u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489). Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Kwestią istotną dla oceny wyznaczenia powyższych parametrów jest okoliczność, iż planowana inwestycja ma być zlokalizowana w głębi działki inwestorów.. Wyznaczone parametry dla planowanej inwestycji muszą zatem odpowiadać zasadzie dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada ta powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11, LEX nr 1291986). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12, LEX nr 1352904). Zasada dobrego sąsiedztwa polega na uzależnieniu zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W związku z tym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w stosunku do terenu inwestycji, dokonywana na użytek decyzji o warunkach zabudowy, nie może być ogólnikowa i powinna dawać pełen obraz charakterystyki terenu sąsiedniego (zob. wyrok NSA z 4 marca 2009 r., II OSK 282/08, LEX nr 524142). Z przywołanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż zasada dobrego sąsiedztwa stanowi gwarancję ładu przestrzennego, który został zdefiniowany w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W toku postępowania administracyjnego organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna zarówno w zabudowie bliźniaczej jak i zabudowie wolnostojącej oraz występują uzupełniająco funkcję mieszkaniową budynki gospodarcze i garażowe. Analiza urbanistyczna wykazała, że budynki są zlokalizowane we frontowych częściach działek i sytuowane są w odległości od 8 m do 10 m od frontowej granicy działki. Jednakże w niniejszym przypadku powyższy parametr nie ulegnie zmianie, bowiem planowana zabudowa ma być realizowana w głębi działki. Z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 17,3 %, a kształtuje się od 9,2 % - ul. [...] do 29,7 % - ul. [...]. Cała zabudowa na działce nr [...] ma wynosić 25% w stosunku do powierzchni działki, zatem w zakresie powierzchni zabudowy parametr ten jest wyższy od średniego. Organ prawidłowo zatem zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia uznając, że ustalenie powierzchni zabudowy działki nr [...] na poziomie 25% w parametrze wyższym niż średni wynika z analizy urbanistycznej. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że możliwe jest w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, w konkretnym przypadku, rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego, w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia w decyzji rozstrzygającej sprawę. W niniejszej sprawie wnioski do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia wynikają z analizy urbanistycznej dołączonej do decyzji. Sposób ustalenia parametrów dla nowej zabudowy został szczegółowo opisany w sporządzonej w sprawie analizie, a także uzasadnieniu decyzji. Organ szczegółowo wskazał, które działki zostały wzięte pod uwagę i jaka znajduje się na nich zabudowa, ze szczegółowym opisaniem parametrów i funkcji tej zabudowy, co dało organowi podstawę do dalszych rozważań w przedmiocie wysokości, szerokości elewacji frontowych planowanych budynków, czy intensywności zabudowy, a w dalszej perspektywie umożliwiło organowi odwoławczemu kontrolę prawidłowości tych ustaleń. Podkreślić należy, iż analiza zawiera dane, które pozwoliły Sądowi na zweryfikowanie poprawności wyliczenia przez organ powyższego parametru. Ponadto jak wynika z analizy urbanistycznej większy wskaźnik intensywności zabudowy występuje właśnie w najbliższej okolicy planowanej inwestycji (24%, 22,6%, 18,8 %). Mając powyższe na uwadze nie sposób się zgodzić z zarzutem naruszenia przepisu § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia. W ocenie Sadu nie doszło również do naruszenia § 3 ust 1 Rozporządzenia. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r. II OSK 757/15). Na terenach miejskich zabudowa siłą rzeczy ma zróżnicowany charakter, co wynika z konieczności zaspokojenia różnych potrzeb mieszkańców, zapewnienia dostępności usług, zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych itp. Stąd oczywistym jest, że na takich terenach sąsiedztwo zabudowy różnego typu jest koniecznością, przy czym wraz z rozwojem miast, poszerzaniem się stref mieszkaniowych, przemysłowych i usługowych niezbędnym jest takie kształtowanie przestrzeni, które nie zaburzy dotychczasowego ładu. Dopuszczalne jest zatem sąsiedztwo obszarów o różnorodnej zabudowie i różnych funkcjach. Dostrzec wypada, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołała się w sprawie strona skarżąca, a nadto lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma. Fakt, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki, których tylna cześć zagospodarowana jest wyłącznie jako ogródki czy zieleńce nie może przesądzać o nieprawidłowym sposobie zagospodarowania działki objętej planowaną inwestycją. W ocenie Sądu przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy zawiera również wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4-8 rozporządzenia. Wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w przepisie przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej rozbudowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki - mapę zasadniczą w skali 1:500 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jak i część graficzną oraz tekstową analizy funkcji i cech zabudowy działek. Ponadto została sporządzona przez uprawnionego urbanistę. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy dostrzec, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, a co za tym idzie, odmowa ustalenia tych warunków może nastąpić jedynie wówczas, gdy przeprowadzona przez organ ocena spełnienia tych warunków wykaże brak co najmniej jednego z nich. A taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że także i one nie zasługują na uwzględnienie. Organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 136 k.p.a. i w sposób wszechstronny zbadały wszystkie okoliczności sprawy. Organy w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Ocena ta znalazła należyty wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. SKO odniosło się także szczegółowo do wszystkich zarzutów odwołania. Odnośnie decyzji z dnia 14 maja 2018 r. o odmowie wydania warunków zabudowy (na którą powołuje się skarżąca) należy wskazać, że organ odmówił wydania warunków z uwagi na zbyt wysoki wskaźnik zabudowy (30,7 %). Ponadto przedmiotem niniejszej sprawy był konkretny wniosek dotyczący danej inwestycji, a nie zasadność odmowy wydania warunków zabudowy dotyczącej inwestycji o innych parametrach. Fakt istnienia w obrocie prawnym innej decyzji administracyjnej odmawiającej wydania warunków zabudowy, nie może mieć wpływu na wydanie decyzji objętej niniejszą skargą. Końcowo Sąd wskazuje, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.