I OSK 2353/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 33/19 w sprawie ze skargi D.D. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 33/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: umorzył postępowanie sądowe w zakresie bezczynności Burmistrza [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącego D.D. z dnia 27 lipca 2018 r. (pkt I); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); wymierzył Burmistrzowi [...] grzywnę w kwocie 200 zł (pkt III) oraz zasądził od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest prawo do udzielenia informacji publicznej, a podstawę do jej rozpoznania stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."). Następnie Sąd podał, że skarżący pismem z dnia 27 lipca 2018 r. zwrócił się do Burmistrza [...] o nadesłanie dokumentów dotyczących rozbudowy sekretariatu Urzędu Miejskiego [...] lub odpowiedzi na pytania dotyczące tej rozbudowy. Pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. w odpowiedzi na pismo organu z dnia 13 sierpnia 2018 r. skarżący wniósł o nadesłanie dokumentów związanych z inwestycją opisaną we wniosku. W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że bezczynność ma miejsce wówczas, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej i jest skierowany do adresata zobowiązanego do jej udzielenia. Nieudzielenie informacji publicznej i niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o przyczynach opóźnienia i terminie w jakim informacja zostanie udostępniona oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Z bezczynnością będziemy zatem mieć do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany nie udzieli informacji lub nie podejmie przewidzianych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie albo podejmując te czynności nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo nie wyda na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. decyzji o odmowie udzielenia żądanych informacji publicznych. Z powyższego zatem wynika, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy zobowiązany milczy, jak również wtedy gdy odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej do tej czynności podstawie prawnej. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podkreślił, że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., wiąże się bowiem bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania organu, który w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest organem władzy publicznej. Burmistrz jest organem gminy, gmina zaś wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2, art. 11 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 5 litera "c" u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o majątku publicznym, w tym o: majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Niewątpliwie majątek jakim dysponuje gmina jest majątkiem publicznym. W ocenie Sądu, wniosek skarżącego dotyczy wskazania wydatków w związku z przeprowadzonym remontem gminnego budynku. Tym samym żądana informacja podlega udostępnieniu w ramach przepisów u.d.i.p. Zdaniem Sądu stan faktyczny w sprawie jest niesporny. Do dnia wniesienia skargi, tj. do 15 lutego 2019 r. wnioskodawca nie otrzymał merytorycznej odpowiedzi na swój wniosek z dnia 27 lipca 2018 r. Wcześniej toczyła się korespondencja pomiędzy stronami. W piśmie z dnia 13 sierpnia 2018 r. organ powiadomił wnioskodawcę, że udostępni informację publiczną w terminie 2 miesięcy liczonych od dnia złożenia wniosku – czyli do dnia 28 września 2018 r. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący wniósł o zrealizowanie wniosku przez nadesłanie dokumentów. Odpowiedź na wniosek nastąpiła w dniu 26 lutego 2019 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ustęp 2 tego przepisu stanowi zaś, że w przypadku gdy informacja nie może być udzielona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udzielenia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie organ powiadomił skarżącego o przeszkodach w udzieleniu odpowiedzi i powiadomił, że udzieli odpowiedzi w terminie 2 miesięcy. Uchybił jednak terminowi określonemu w art. 13 § 2 u.d.i.p. Pozostawał zatem w dniu wniesienia skargi w bezczynności. Bezczynność ta ustała po wniesieniu skargi, po przesłaniu odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 26 lutego 2019 r. W związku z tym Sąd nie miał podstaw do zastosowania art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") i zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej. W tych okolicznościach żądanie skarżącego, które zostało zrealizowane po wniesieniu skargi, podlega umorzeniu w myśl art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Postępowanie w zakresie tego żądania stało się bowiem bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu bezczynność w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w piśmie z dnia 13 sierpnia 2018 r. organ poinformował skarżącego, że rozpozna wniosek w terminie 2 miesięcy. Jak już stwierdzono wyżej, okres ten upływał 28 września 2018 r. Przez okres dalszych 5 miesięcy organ nie tylko nie rozpoznał wniosku, ale nawet nie wyjaśnił, nie poinformował z jakich przyczyn opóźnia się z jego realizacją. Dopiero wniesienie do Sądu skargi na bezczynność spowodowało, że organ nadesłał dokumenty wskazane przez skarżącego we wniosku i piśmie z dnia 20 sierpnia 2018 r. Okres pozostawania w bezczynności uzasadnia w myśl art. 149 § 1a P.p.s.a. uznanie, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Taka z kolei ocena obliguje Sąd do uwzględnienia wniosku o ukaranie organu grzywną (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Z uwagi na okres opóźnienia i wyjaśnienia ich przyczyn w odpowiedzi na skargę Sąd uznał, że adekwatną grzywną będzie kwota w wysokości 200 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt. II i III złożył Burmistrz [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 13 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy na skutek błędnego uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 13 u.d.i.p. poprzez wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy nie było to uzasadnione okolicznościami sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części lub ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Mając na uwadze zakres zaskarżenia należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie przez organ decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania czy też udzielenie odpowiedzi na wniosek w sprawach dotyczących informacji publicznej, wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności, oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadził postępowanie, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że w sytuacji gdy na dzień orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ udzielił odpowiedzi na wniosek, Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest stwierdzić bezczynność oraz umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (odpowiedzi na wniosek) w określonym terminie. Wskazać ponadto należy, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Z powyższego przepisu wynika, że zasadą jest, iż organ jest zobowiązany do szybkiego rozpoznania wniosku. Wyjątkowo zaś wniosek może zostać rozpoznany w terminie 2 miesięcy. W rozpoznawanej sprawie, organ, po złożeniu wniosku skarżącego z dnia 27 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, poinformował, że rozpozna wniosek w terminie 2 miesięcy, tj. do dnia 28 września 2018 r. Termin ten jednak nie został przez organ zachowany. Wniosek skarżącego został bowiem rozpoznany dopiero w dniu 26 lutego 2019 r., tj. po wniesieniu skargi na bezczynność organu. Fakty te dowodzą niezbicie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności skarżącego kasacyjnie organu z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ stwierdzona bezczynność jest oczywista i długotrwała (5 miesięcy), zaś przyczyny niewykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku (duża ilość wniosków skarżącego składana do organu) nie znajdują żadnego usprawiedliwienia. Kwestie związane z trudnościami organizacyjno-technicznymi w zakresie rozpoznawania wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie zwalniają organu z zarzutu bezczynności. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jako nieusprawiedliwiony należało tym samym uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a P.p.s.a. Powyższe okoliczności uzasadniały tym samym wymierzenie grzywny. Podkreślić bowiem należy, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. jest upływ terminu do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie organ pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności, która, jak wywiedziono powyżej, przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Z tego powodu trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że uzasadnionym było nałożenie na organ grzywny. Grzywna na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. nie ma na celu wyłącznie dyscyplinowanie organów administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, grzywna w wysokości 200 zł w realiach niniejszej sprawy jest odpowiednia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.