I OSK 403/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 626/19 w sprawie ze skargi B. D., M. D. i M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 626/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. D., M. D. i M. Z. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 1974 r., nr [...], wydaną przez Urząd Dzielnicowy [...], Wydział Terenów, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni 2296 m2 położoną w W. przy ul. [...] b.n., stanowiącą własność E. D. Zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej, część nieruchomości o pow. 1946 m2 wywłaszczono z przeznaczeniem pod budowę centrum usługowo-handlowego w osiedlu mieszkaniowym [...], natomiast pozostałą część, o powierzchni 350 m2, pod projektowaną ul. [...]. E. D. pismem z [...] października 1999 r. zwrócił się o wydanie decyzji zwrotowej na działkę wywłaszczoną w latach 70. XX w. pod budowę Domu Towarowego, położoną w W. przy ul. [...], między ul. [...] a ul. [...]. Nieruchomość objęta decyzją wywłaszczeniową z [...] kwietnia 1974 r. stanowi obecnie część działki [...] z obrębu [...], działkę nr [...] z obrębu [...], części działek nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], a także, zgodnie z opracowaniem [...], działkę nr [...] z obrębu [...] i działkę nr [...] z obrębu [...]. Działki nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] stanowią własność [...], co potwierdza decyzja komunalizacyjna z [...] września 1993 r., nr [...]. Właścicielem pozostałych działek nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] i działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] jest Skarb Państwa i stanowią one drogi, znajdujące się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w W. Postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w stosunku do działek nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] i działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przeprowadził Prezydent [...], natomiast w stosunku do działek nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] – Starosta W. Prezydent [...], decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...], odmówił zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej decyzją z [...] kwietnia 1974 r., położonej w W. w rejonie obecnych ulic [...] i [...] (dawna ul. [...] b/n), wchodzącej w skład obecnych działek o nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. Wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. A. D., A. K., M. Z., M. K. i J. K. (spadkobiercy E. D.) zwrócili się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, składającej się z działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] z obrębu [...]. W piśmie z [...] września 2017 r. zmodyfikowali wniosek i zażądali zwrotu części działki nr [...] z obrębu [...] jako projektowanej działki nr [...] o powierzchni 914 m2, według projektu podziału wykonanego przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. A., części działki nr [...] z obrębu [...] niezajętej pod bloki jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 53 m2, według projektu podziału geodety uprawnionego mgr inż. A. A. i części działki nr [...] z obrębu [...], niezajętej pod bloki mieszkalne. Wydzielenie działki nr [...] z działki nr [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...] z działki nr [...] z obrębu [...] nastąpiło w celu zrealizowania roszczeń wynikających z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do części nieruchomości objętej podziałem. Mapa z projektowanym podziałem powyższych działek została sporządzona przez uprawnionego geodetę A. A. i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2017 r. pod nr [...]. Starosta W. decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], orzekł w punkcie pierwszym decyzji o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. Dzielnica [...] przy ul. [...] i [...], stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako nr [...] o pow. 914 m2 z obrębu [...] wykazanej na mapie z projektowanym podziałem sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. A. i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2017 r. pod nr [...] na rzecz: A. D. w udziale 1/3, J. K. w udziale 1/12, M. K. w udziale 1/12, M. Z. w udziale 1/6 i A. K. w udziale 1/3 wraz z obowiązkiem zwrotu na rzecz Miasta [...] zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w wysokości 14 848,52 zł. W punkcie drugim decyzji o odmowie zwrotu na rzecz A. D., A. K., M. Z., M. K. i J. K. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., Dzielnica [...] przy ul. [...] i [...], stanowiącej aktualnie część działki nr [...] z obrębu [...] w obszarze niezajętym pod blok mieszkalny (projektowana działka nr [...] z obrębu [...]) i działki nr [...] – część w obszarze niezajętym pod blok mieszkalny. Odwołanie od ww. decyzji złożył Prezydent [...], w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym decyzji. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], uchylił decyzję z [...]grudnia 2017 r. w zakresie punktu pierwszego oraz orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. Dzielnica [...] przy ul. [...] i [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 914 m2 z obrębu [...], wykazanej na mapie z projektowanym podziałem sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. A. i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2017 r. pod nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.g.n."). Następnie przytaczając treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, wskazał, że nie podlegają zwrotowi, na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców, te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu zrealizowały, przed 22 września 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot, cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Wojewoda wskazał, że kluczowy w niniejszej sprawie jest fakt, że przedmiotowa działka wchodzi w skład obszaru, dla którego została wydana przez Wojewodę [...] decyzja z [...] stycznia 2018 r., Nr [...], o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla obiektów metra dla inwestycji pod nazwą: Budowa [...] linii metra w W. – II etap realizacji odcinka [...], od komory demontażowej za stacją [...], przez stacje [...] i [...], do torów odstawczych za stacją [...], wraz z tunelami [...],[...] i[...] oraz wentylatorami szlakowymi [...],[...] i [...], w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa [...] linii metra w W. – II etap realizacji odcinka [...], od szlaku za stacją [...] "[...]" do torów odstawczych za stacją [...]", na terenie działek ewidencyjnych znajdujących się w jednostce ewidencyjnej Dzielnicy [...][...], wydana na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 9o ust. 1, art. 9q ust. 1 i ust. 5, art. 9s ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2, ust. 3a, ust. 5, ust. 7 i ust. 8, art. 9w i art. 9x, w zw. z art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm., dalej jako "u.t.k."). Wnioskodawcą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej (metra) był inwestor, Miasto [...]. Przywołana decyzja, podjęta w trybie specustawy kolejowej, wskazuje, że działka nr [...] z obrębu [...], będąca przedmiotem postępowania, wchodzi w skład nieruchomości, które są objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wskazany w przywołanej decyzji. Tak ukształtowany stan prawny ww. nieruchomości jest negatywną i bezwzględną przesłanką decydującą o odmowie zwrotu wnioskodawcom przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy [...] linii metra w W., II etapu odcinka [...], to realizacja celu publicznego zgodnie z art. 6 ust. 1 i 1a u.g.n. Przedmiotowa działka nr [...] z obrębu [...] objęta jest realizacją celu publicznego, jakim jest rozwój transportu publicznego. Wojewoda zaznaczył, że decyzji z [...] stycznia 2018 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla obiektów metra został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto decyzją z [...]sierpnia 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla inwestycji: "Budowa [...] linii metra w W. - II etap realizacji odcinka [...], od szlaku za stacją [...]" do torów odstawczych za stacją [...]. Zamierzenie budowlane nr [...] w zakresie hektometraży: od [...],[...] do [...],[...], polegające na budowie Stacji [...] wraz z torami odstawczymi (ul. [...]/ul. [...]), budowie tuneli, budowie i przebudowie infrastruktury technicznej i obiektów towarzyszących w tym: budowie wejść, wind, czerpnio-wyrzutni, wyrzutni i przebudowie sieci uzbrojenia terenu, dróg i układu drogowego wynikającego z budowy metra". Powyższym zamierzeniom budowlanym, obejmującym swoim zasięgiem m.in. przedmiotową działkę nr [...], Wojewoda [...] również nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy podkreślił, że Starosta W. w piśmie otrzymanym z Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami dla Dzielnicy [...][...] z [...] października 2017 r. otrzymał informację, że działki nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], znajdują się w liniach rozgraniczających teren inwestycji pn. "Budowa [...] linii metra w W.-II etap realizacji odcinka [...], od komory demontażowej za stacja [...], przez stacje [...],[...],[...], do torów odstawczych za stacją [...] wraz z tunelami [...],[...],[...] i wentylatorami szlakowymi [...],[...],[...]". Do pisma dołączono kserokopię Obwieszczenia Wojewody [...] opublikowanego [...] sierpnia 2017 r. i zawiadomienia Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., w którym wskazano, że na wniosek inwestora, Miasta [...], zostało wszczęte postępowanie w sprawie. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 9o ust. 8 i 9 u.t.k., z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów u.g.n., a czynność prawna dokonana z naruszeniem tego przepisu jest nieważna. Starosta W. w sposób nieprawidłowy zweryfikował całokształt materiału dowodowego i ustalił stan faktyczny sprawy, orzekając o zwrocie części wywłaszczonych nieruchomości. Wskazanie przedmiotowej działki w decyzji o lokalizacji podjętej w trybie "specustawy kolejowej" wskazuje na brak podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości, a tym samym zobowiązuje organ odwoławczy do uchylenia decyzji w tym zakresie i odmowy zwrotu działki nr [...] z obrębu [...]. Niemożliwym w świetle prawa jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości, która została przeznaczona pod budowę inwestycji w trybie specustawy kolejowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] złożyli J. K., M. K., A. K., M. D., B. D. i M. Z., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 9 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. K., M. K. i A. K. z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. W piśmie z [...] stycznia 2020 r. uczestnik postępowania, Prezydent [...], wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. uczestnik postępowania, J. K., wskazał, że nie kwestionuje merytorycznie wydanej decyzji, ale nie zgadza się z nią, ponieważ dzieli jego nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. zasadniczą okolicznością, jaką organ administracji powinien zbadać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jest jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 u.g.n. stanowiąc, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z wywłaszczeniem (ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). Zasada zwrotu nieruchomości zawarta w art. 136 u.g.n. odnosi się do wszystkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości. W przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej z [...] kwietnia 1974 r. W ocenie sądu wojewódzkiego, w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, że działkę nr [...] z obrębu [...] (obejmującą projektowaną działkę [...] z obrębu [...]) przeznaczono na realizację inwestycji o nazwie "Budowa [...] linii metra w W. – II etap realizacji odcinka [...], od komory demontażowej za stacją [...], przez stacje [...],[...] i [...], do torów odstawczych za stacją [...], wraz z tunelami [...],[...] i [...] i wentylatorami szlakowymi [...],[...] i [...]", w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa [...] linii metra w W. – II etap realizacji odcinka [...], od szlaku za stacją [...]" do torów odstawczych za stacją [...]". Z akt wynika, że Wojewoda [...] zawiadomieniem z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 9o ust. 6 u.t.k. poinformował, że na wniosek inwestora, Miasta [...], zostało wszczęte przez Wojewodę [...] postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla ww. inwestycji. W zawiadomieniu wskazano, że linie rozgraniczające tereny planowanej inwestycji obejmują m.in. nieruchomości w obrębie ew. [...] dz. nr [...],[...] i [...]. Powyższe informacje zostały również umieszone w obwieszczeniu Wojewody [...] nr [...] opublikowanym [...] sierpnia 2017 r. Starosta W. w piśmie z [...] października 2017 r. został poinformowany przez Urząd [...], że działki [...],[...] i [...] z obr. [...] znajdują się w liniach rozgraniczających ww. inwestycji. Z ww. zawiadomienia wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacja inwestycji miała zostać wydana w trybie specustawy kolejowej – na podstawie przepisów u.t.k. Sąd podkreślił, że specustawa kolejowa ma szczególny charakter wynikający z jej celu, którym jest stworzenie warunków prawnych umożliwiających sprawną i szybką realizację inwestycji linii kolejowych, w związku z czym przewiduje ona uproszczony tryb przejmowania nieruchomości niezbędnych na ten cel. Zgodnie z art. 9n ust. 1 u.t.k. określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz organy właściwe w tych sprawach. W niniejszej sprawie, niezależnie od ewentualnych ustaleń w zakresie spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., zwrot ten, jak podkreślił sąd, nie jest możliwy z uwagi na przepisy szczególne, zawarte w specustawie kolejowej. Nieruchomości zajęte pod linie kolejowe nie mogą zostać zwrócone byłym właścicielom lub ich następcom prawnym nawet wówczas gdy cel, na jaki je wywłaszczono, był inny niż linia kolejowa. W przedmiotowej sprawie stosowanie przepisów u.g.n. związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, w tym art. 136 i 137 u.g.n., doznaje ograniczenia z uwagi na treść art. 2 tej ustawy. Wprowadza on zasadę, zgodnie z którą ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w pkt 10 tego przepisu wymieniona jest u.t.k. Artykuł 2 u.g.n. określa relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami, które należy traktować jako przepisy odrębne, mające pierwszeństwo w stosowaniu. Przepisy u.g.n. mają więc charakter uzupełniający w stosunku do innych ustaw, w zakresie w nich nieuregulowanym. Sąd dodał, że zgodnie z art. 9o ust. 6 u.t.k. wojewoda wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadamia pozostałe strony o wszczęciu tego postępowania w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zgodnie z art. 9o ust. 8 u.t.k. z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 6, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów u.g.n., z zastrzeżeniem ust. 10. Z kolei zgodnie z art. 9o ust. 9 u.t.k. czynność prawna dokonana z naruszeniem ust. 8 jest nieważna. W ocenie sądu wojewódzkiego terminu "czynność prawna", o której mowa w tym przepisie, nie należy interpretować wąsko w rozumieniu cywilistycznym, jako zdarzenie prawne mające na celu wywołanie skutków w zakresie prawa cywilnego (ustanowienie, zmiana lub zniesienie stosunku prawnego), ale szeroko, jako każdy obrót nieruchomością o którym mowa w u.g.n., tj. także jej zwrot, na podstawie art 136 tejże ustawy. Dodatkowo art. 13 u.g.n. wprost stanowi, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, ale z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z innych ustaw (a taką ustawą jest u.t.k.). Zakaz obrotu nieruchomościami oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dnia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem. Sąd wojewódzki stwierdził więc, że zgodnie z art. 9o ust. 8 u.t.k. już z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, nieruchomości objęte czy to prawem własności Skarbu Państwa, czy też jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego organ drugiej instancji zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości i w tym zakresie prawidłowo odmówił zwrotu części przedmiotowej nieruchomości w związku z jej zajęciem pod budowę ww. inwestycji. To właśnie z mocy przepisów u.t.k. niedopuszczalnym jest dokonanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych nawet na inny cel, jeżeli takie działki zostałyby zajęte pod budowę linii kolejowej w trybie tej ustawy. Stan wyłączający dopuszczalność zwrotu istnieje już od chwili zawiadomienia o wszczęciu postępowania w trybie art. 9o ust. 6 u.t.k., co jak wynika z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie nastąpiło [...] sierpnia 2017 r. W sytuacji gdy nieruchomość, której byli właściciele lub ich spadkobiercy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości, objętą wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji linii kolejowej, zwalnia organ prowadzący postępowanie od konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności przeznaczenia na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły B. D., M. D. i M. Z., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a to art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art 21 ust. 2 przez nieuzasadnioną odmowę zwrotu nieruchomości zbędnych dla celów wywłaszczenia, a tym samym bezprawną ingerencję w prawo własności ponad poziom dopuszczalny ustawą; 2) naruszenie prawa materialnego: art. 136 ust. 1, 2, 3 i 5 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., polegające na przyjęciu, że część wywłaszczonej nieruchomości nie może podlegać zwrotowi, ponieważ nieruchomość ta została przeznaczona na realizację inwestycji o nazwie Budowa [...] linii metra w W.; a także 3) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art 81 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez uznanie decyzji organu drugiej instancji za prawidłowe, pomimo że została ona wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organ właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy w szczególności pominiecie faktu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed datą ustalenia nowego przeznaczenia dla nieruchomości. Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniem z dnia 2 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną M. D. i M. Z. z uwagi na brak złożenia przez ww. wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku. W piśmie z [...] października 2020 r. skarżąca kasacyjnie, B. D., oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Na wstępie należy podkreślić, że granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (zob. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, LEX nr 1658243 i wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14, Lex nr 1989272). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 136 ust. 1, 2, 3 i 5 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., polegający na przyjęciu, że część wywłaszczonej nieruchomości nie może podlegać zwrotowi, gdyż nieruchomość ta została przeznaczona na realizację inwestycji o nazwie Budowa [...] linii metra w W. Przypomnieć należy, że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, jak również w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji, nie były przywołane przez skarżącą kasacyjnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale art. 2 pkt 10 u.g.n. oraz przepisy specustawy kolejowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie, niezależnie od ewentualnych ustaleń w zakresie spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., zwrot ten nie jest możliwy z uwagi na przepisy szczególne, zawarte w specustawie kolejowej, które go uniemożliwiają. Z art. 2 pkt 10 u.g.n. wynika, że ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 9o ust. 8 u.t.k. już z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, nieruchomości objęte czy to prawem własności Skarbu Państwa, czy też jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego organ drugiej instancji zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości i w tym zakresie prawidłowo odmówił zwrotu części przedmiotowej nieruchomości w związku z jej zajęciem pod budowę ww. inwestycji. To właśnie z mocy przepisów u.t.k. niedopuszczalnym jest dokonanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych nawet na inny cel, jeżeli takie działki zostałyby zajęte pod budowę linii kolejowej w trybie tej ustawy. Stan wyłączający dopuszczalność zwrotu istnieje już od chwili zawiadomienia o wszczęciu postępowania w trybie art. 9o ust. 6 u.t.k., co jak wynika z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie nastąpiło [...] sierpnia 2017 r. Z kolei zgodnie z art. 9o ust. 9 u.t.k. czynność prawna dokonana z naruszeniem ust. 8 jest nieważna. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że Starosta W. w piśmie otrzymanym z Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami dla Dzielnicy [...][...] z [... października 2017 r. otrzymał informację, że działki nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], znajdują się w liniach rozgraniczających teren inwestycji pn. "Budowa [...] linii metra w W.-II etap realizacji odcinka [...], od komory demontażowej za stacja [...], przez stacje [...],[...],[...], do torów odstawczych za stacją [...] wraz z tunelami [...],[...],[...] i wentylatorami szlakowymi [...],[...],[...]". Do pisma dołączono kserokopię Obwieszczenia Wojewody [...] opublikowanego [...] sierpnia 2017 r. i zawiadomienia Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., W skardze kasacyjnej ani Sądowi pierwszej instancji, ani organowi odwoławczemu nie postawiono zarzutów naruszenia art. 2 pkt 10 u.g.n. i przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Zwalnia to Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku przedstawienia argumentacji, czy działania organu i naruszyły powyższe przepisy. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że skoro wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, to decyzja ta nie powinna wywierać skutków prawnych w odniesieniu do jej nieruchomości. Przypomnieć należy, że organ odwoławczy zobowiązany jest do oceny stanu prawnego sprawy według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej – organ ten rozstrzyga bowiem sprawę ponownie, w sposób merytoryczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 587/12, Lex nr 1559822 i z 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1566/09, Lex nr 745088). W konsekwencji, sąd wojewódzki kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa, obowiązującymi w chwili jej wydania. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała natomiast, który przepis prawa nakazywałby organowi odwoławczemu uwzględnienie w rozpoznawanej sprawie stanu prawnego, obowiązującego w chwili złożenia wniosku. Podobnie, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Niewątpliwie prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż art. 64 ust. 1 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2468/19, Lex nr 2768382). Dzieje się tak zwłaszcza w przypadku realizacji celu publicznego, dla którego osiągnięcia przyjęto szczególne rozwiązania prawne w postaci tzw. specustawy. W niniejszej sprawie takim celem jest rozwój transportu publicznego, a ustawą – specustawa kolejowa. Ponadto wydana w niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja, nie neguje wynikającej z Konstytucji RP zasady ochrony własności. W rozpoznawanej sprawie nie zostały naruszone art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art 81 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Trzeba podkreślić, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego wyznaczają przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę jej załatwienia (zob. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2386/13, wyrok dostępny pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo zatem, wskazując na mający zastosowanie w sprawie art. 2 pkt 10 u.g.n., Sąd stwierdził, że organ wyjaśnił wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, w tym przede wszystkim, że przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją o lokalizacji inwestycji kolejowej. W sytuacji gdy nieruchomość, której byli właściciele lub ich spadkobiercy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości, objęta jest wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji linii kolejowej, organ prowadzący postępowanie zwolniony był od konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a została oddalona. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.