VII SA/Wa 2172/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr.), , Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w D. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2018r., znak: [...] w związku z zażaleniem I. Sp. z o. o., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], nakładające na w/w spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł, w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w decyzji tego organu z [...] października 2012 r., znak: [...] przeprowadzenia w terminie do 31 grudnia 2012r., robót budowlanych w pałacu w K. - działając na podstawie, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2017 i\, poz. 2187), art. 17§ 1, art. 119, art. 120 § 1, art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, decyzją z [...] października 2012 r., znak: [...], nakazał I. Sp. z o.o., właścicielowi zespołu pałacowo-parkowego w K. gm. [...], wykonanie robót budowlanych w pałacu w K. wpisanym do rejestru zabytków decyzją z [...] listopada 1994 r., nr [...], pod numerem [...], w następującym zakresie:· uzupełnić pokrycie gzymsu wieńczącego na szerokości ryzalitu elewacji frontowej,· w sali na parterze (strop ze sztukaterią) usunąć zaciek i zagrzybienie na stropie i ścianie, całość zacieku odgrzybić i zaimpregnować środkami grzybobójczym do murów, · uzupełnić tynk zewnętrzny w miejscach ubytku tynku na wszystkich elewacjach poprzez uzupełnienie powierzchni tynkami renowacyjnymi z odtworzeniem i uzupełnieniem detalu architektonicznego,· uzupełnić kafle w kolorze zielonym najlepiej o tej samej formie co pierwotne - w piecu na parterze (pomieszczenie w trakcie frontowym, po prawej stronie wejścia głównego),· zabezpieczyć fragmenty rozety z sali balowej do odtworzenia (obecnie składowane w pomieszczeniu obok), w terminie do 31 grudnia 2012 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], organ pierwszej instancji nałożył na I. Sp. z o.o., grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł, z powodu uchylania się od wykonania w/w obowiązku. Zażalenie na ww. postanowienie organu pierwszej instancji złożyła I. Sp. z o. o., reprezentowana przez adwokata P. Z., zarzucając mu naruszenie:1. art. 119 § 1 p.e.a. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego zastosowanie w przypadku braku przesłanek do zastosowania tego przepisu, 2. art. 33 § 1 pkt 1 p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie grzywny w przypadku, gdy wykonanie obowiązku opisanego w decyzji z dnia [...] października 2012 roku [...] uległo przedawnieniu,3. art. 121 § 2 p.e.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie na skarżącą spółkę grzywny w maksymalnej wysokości, 4. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i niezrozumiale sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia uniemożliwiając tym samym pełne ustosunkowanie się skarżącego do treści uzasadnienia postanowienia, 5. art. 7, 11 i 13 Kpa w zw. z art. 119 i nast. p.e.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, 6. art. 189g § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie grzywny po upływie terminu przedawnienia do nałożenia grzywny,7. art. 189 f k.p.a. poprzez niezastosowanie dyrektyw wymiaru grzywny opisanych tym przepisem. Ponadto skarżąca wskazała, że nałożenie grzywny w maksymalnej możliwej wysokości znacznie utrudnia rozpoczęcie i wykonanie niezbędnych robót budowlanych przy zabytku w K.. Rozpoznając zażalenie Minister wskazał, że zgodnie z art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Źródłem obowiązku, którego realizacja stanowi przedmiot prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2012 r., znak: [...], nakazująca I. Sp. z o. o., wykonanie wskazanych w niej robót budowlanych w pałac w K.. Decyzja ta jest decyzją ostateczną, która od czasu wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie została wzruszona w trybie nadzwyczajnym. W trakcie oględzin przeprowadzonych 12 września 2013 r. oraz 28 listopada 2017 r., stwierdzono, że przedmiotowy nakaz nie został wykonany. Upomnieniem z 7 grudnia 2017 r., I. Sp. z o. o. została wezwana do wykonania w/w obowiązku z zagrożeniem, że w razie jego niewykonania zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W tym stanie rzeczy zachodziła podstawa do nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] stycznia 2018r., wystawił tytuł wykonawczy nr [...], w którym wskazał jako zobowiązaną I. Sp. z o. o. Minister stwierdził, że na podstawie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego należy uwzględnić przesłanki, ustanowione w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosowania tych środków. Wykonanie zastępcze polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. Środek ten jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. O dolegliwości wykonania zastępczego przeprowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków świadczy fakt, że zgodnie z art. 49 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wierzytelność Skarbu Państwa z tego tytułu podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na tej nieruchomości. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest dla zobowiązanego mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. W razie bowiem dobrowolnego wykonania obowiązku nałożone, a nieściągnięte lub nieuiszczone grzywny podlegają umorzeniu. W przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku po uiszczeniu lub przymusowym ściągnięciu grzywny zobowiązany może zwrócić się ojej zwrot w całości lub w części. Tymczasem wykonanie zastępcze nie uprawnia do zwrotu kosztów poniesionych przez zobowiązanego. Wydając akt konkretyzujący uznaniowo prawo materialne, organ administracyjny w istocie ma obowiązek wyjaśnić kryteria, jakimi się kierował, ustalając taką a nie inną treść uznaniowego rozstrzygnięcia. Natomiast inaczej rzecz się ma w postępowaniu egzekucyjnym, w którym jedynym kryterium jest ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanej strony do wykonania obowiązku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09). Konieczność zastosowania wykonania zastępczego zachodzi, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Przejawem tego uchylania się jest zaś niewykonanie obowiązku, mimo upomnienia i grzywny. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2014 r., I OSK 1466/14). Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu argumentu utrudnienia prowadzenia działalności przez skarżącą oraz wykonania nakazanych robót budowlanych przez egzekucję nałożonej grzywny Minister wyjaśnił, że w zaskarżonym postanowieniu organ egzekucyjny prawidłowo ustalił wysokość nałożonej grzywny na 50 000 złotych, a więc w maksymalnej wysokości, w jakiej organ może jednorazowo nałożyć na osobę prawną zgodnie z art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mając na względzie przede wszystkim zapewnienie efektywności egzekucji. Organ egzekucyjny słusznie nie brał natomiast pod uwagę sytuacji finansowej zobowiązanej, ponieważ z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Należy bowiem mieć na względzie, że może się on uwolnić od nałożonego obowiązku uiszczenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek o charakterze niepieniężnym. Wskazana w pkt. 2 zażalenia kwestia przedawnienia obowiązku może stanowić zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, w rozumieniu art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Co do pkt 4 i 5 zażalenia skarżąca nie wyjaśniła na czym polegają naruszenia przepisów w nich wskazanych (art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7, 11 i 13 k.p.a. w zw. z art. 119 i nast. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a organ drugiej instancji nie dopatrzył się w postępowaniu zakończonym przedmiotowym postanowieniem ich naruszenia. Przepisy art. 189g § 1 k.p.a. i art. 18gf k.p.a. (pkt 6 i 7 zażalenia) nie mają zastosowania w omawianej sprawie ponieważ dotyczą administracyjnych kar pieniężnych a nie postępowania egzekucyjnego w administracji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła I. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą – [...], [...] D., reprezentowana przez adwokata P. Z. (oraz pełnomocnika substytucyjnego adwokata M. S.). Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 119 § 1 p.e.a. - ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego zastosowanie w przypadku braku przesłanek do zastosowania tego przepisu; 2. art. 33 § 1 pkt 1 p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie grzywny w przypadku, gdy wykonanie obowiązku opisanego w decyzji z [...] października 2012 roku [...] uległo przedawnieniu; 3. art. 121 § 2 p.e.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie na skarżącą spółkę grzywny w maksymalnej wysokości, w sytuacji gdy wystarczające byłoby nałożenie grzywny w znacznie niższej wysokości; 4. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i niezrozumiałe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia uniemożliwiając tym samym pełne ustosunkowanie się skarżącego do treści uzasadnienia postanowienia; 5. art. 7, 11 i 13 k.p.a. w zw. z art. 119 i nast. p.e.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego; 6. art. 189g § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie grzywny po upływie terminu przedawnienia obowiązku wykonania robót budowlanych; 7. art. 189f k.p.a. poprzez niezastosowanie dyrektyw wymiaru grzywny opisanych tym przepisem. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego oraz cyt. "a następnie umorzenie postępowania w całości" a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Zgłoszony w skardze wniosek o wstrzymanie postępowania znalazł odrębne rozpoznanie. Dodatkowo wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi na okoliczności szczegółowo wskazane w uzasadnieniu skargi. Tu podniesiono w szczególności, że skarżąca spółka [...] maja 2018 r., uzyskała decyzję Starosty [...] nr [...] w sprawie sygn. akt [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Decyzją objęto wszelkie roboty budowlane przy remoncie Zespołu Pałacowego w K. na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] obręb [...] gmina [...]. Tym samym odpadła podstawa do prowadzenia niniejszego postępowania, a postępowanie jako takie stało się bezprzedmiotowe i winno skutkować umorzeniem postępowania. Aktualnie skarżąca poszukuję wykonawcy, który byłby w stanie wykonać przedmiotowe roboty, jednak prowadzenie robót budowlanych przy zabytku nieruchomym wiąże się ze znacznie ograniczoną podażą wykonawców robót budowlanych w zakresie takich specjalistycznych robót budowlanych. Skarżąca planuję w tym roku rozpocząć i zakończyć te roboty budowlane. Organ stosując maksymalną możliwą wysokość grzywny znacznie utrudnia skarżącej prowadzenie działalności. Skarżąca nie narusza w sposób znaczny prawa a mimo to organ nałożył maksymalną grzywnę. Faktem jest, że nałożenie grzywny na Skarżącą jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym niż nałożenie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego robót budowlanych. Nie mniej jednak wysokość grzywny nie musiała być przez organ nałożona w najwyższej możliwej wysokości, w szczególności patrząc na aktualną sytuację finansową skarżącej oraz fakt, ogłoszenia restrukturyzacji podmiotu (dowód: Postanowienia o otwarciu postępowania restrukturyzacyjnego I. sp. z o.o.). Ponadto, nałożone decyzją z [...] października 2012 r., znak: [...] przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wykonanie robót budowlanych uległo przedawnieniu 4 października 2017 r. Zgodnie z przepisem art. 189g § 1 k.p.a. również takie zobowiązanie ulega przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Zarzuty sformułowane w rozpoznawanej skardze stanowią powtórzenie stanowiska strony prezentowanego już w zażaleniu. Prawidłowo odparte zostały w uzasadnieniu zakurzonego postanowienia. Podstawą prawną zaskarżonych rozstrzygnięć jest art. 119 oraz art. 121 ww. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U 2017, poz. 1201 tekst jednolity). Zgodnie z tymi przepisami grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie (z zastrzeżeniem gdy obowiązek wynika z przepisów prawa budowlanego). Z zastrzeżeniem zaś gdy obowiązek dotyczy przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wskazać trzeba również na treść art. 29 § 1 ww. ustawy, który to przepis uniemożliwia organowi egzekucyjnemu badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Poza sporem musi pozostać to, że niniejsze postępowanie egzekucyjne toczyło się w sprawie w oparciu o tytuł wykonawczy, wystawiony prawidłowo na podstawie ostatecznej decyzji. Dodajmy - decyzji, która od wielu lat nie była wykonana przez skarżącą spółkę zaś powoływane w skardze pozwolenie na budowę nie pozostaje w związku z możliwością wykonania obowiązków. Określona w postanowieniu wysokość grzywny w celu przymuszenia odpowiada ww. ustawowej regulacji. Miarkowana została bez przekroczenia granic uznania administracyjnego gdy zważyć na utrzymujący się od wielu lat, lekceważący stosunek spółki do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Trudna sytuacja materialna strony nie ma wpływu na prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego, gdyż dobrowolne wykonanie nałożonego obowiązku spowoduje, że grzywna w celu przymuszenia stanie się bezprzedmiotowa i nie będzie podlegać ściągnięciu. Nie można pominąć także celu, jaki spełnia ww. środek egzekucyjny. Nie ma on bowiem charakteru penalnego (nie stanowi sankcji dla dłużnika), ale ma za zadanie doprowadzić dłużnika do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wynika to pośrednio także z przepisu art. 125 § 1 ustawy p.e.a., który stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a co więcej, zgodnie z art. 126 powołanej ustawy, uiszczone lub ściągnięte grzywny, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. W ocenie Sądu, organy egzekucyjne zadośćuczyniły powyższym wytycznym, zatem nie można zgodzić się z zarzutami, że zastosowany środek egzekucyjny jest niecelowy, niewspółmiernie wysoki do charakteru i wagi zaniechania dłużnika wykonania obowiązku ujętego w tytule wykonawczym, czy też niezmierzający do realizacji ww. obowiązku. W sposób oczywisty nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 189g § 1 k.p.a. Przepis stanowi - administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. W sprawie niniejszej nałożono grzywnę w celu przymuszenia, która nie jest karą w rozumieniu ww. przepisu. Sąd stwierdza, że organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie z zachowaniem reguł wyrażonych w art. 7, 9 i 77 k.p.a. Na ocenę bezzasadności przedmiotowej skargi wpłynął niewątpliwy fakt, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie zawierają rzetelne i wyczerpujące uzasadnienia, spełniające wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i art. 18 ww. ustawy p.e.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.