I GSK 1509/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 183/19 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2019 r., nr 11/OR14/2019 w przedmiocie płatności ekologicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od A. B. na rzecz Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 9 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 183/19 rozpoznając skargę A. B. (skarżąca) na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2019r., nr 11/OR14/2019 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na rok 2017, po pierwsze uchylił zaskarżoną decyzję, po drugie zasądził od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz A.B. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Od przedmiotowego wyroku Dyrektor Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając naruszenie: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 i w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż odmowa przyznania płatności ekologicznej za część, na którą miało wpływ działanie siły wyższej może nastąpić jedynie wtedy, gdy zachodzą łącznie dwie przesłanki, a mianowicie: beneficjent nie jest w stanie wykonać zobowiązania w wyniku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności oraz nie wystąpiły dodatkowe koszty łub utracone dochody przed wystąpieniem siły wyższej podczas, gdy powołany przepis nie odnosi się do odmowy przyznania płatności jako skutku działania siły wyższej, tj. nie wyklucza odmowy jej przyznania w danym roku realizacji zobowiązania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, ale wskazuje na dopuszczalność wycofania płatności proporcjonalnie za lata, w których występowała siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności, przy czym wycofanie dotyczy wyłącznie tych części zobowiązania, dla których nie wystąpiły dodatkowe koszty lub utracone dochody przed wystąpieniem siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, co oznacza, że wycofanie może dotyczyć płatności już przyznanych i wypłaconych rolnikowi, zaś pojęcie zobowiązania należy odnosić nie do konkretnego roku jego realizacji, lecz do perspektywy czasowej wskazanej wart. 29 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013, a brak wystąpienia dodatkowych kosztów i utraconych dochodów przed wystąpieniem siły wyższej stanowi pozytywną przesłankę warunkującą to wycofanie, czyli zwrot wcześniej wypłaconych płatności, nie stanowi zaś okoliczności mającej znaczenie dla oceny spełnienia warunków przyznania płatności w bieżącym roku realizacji zobowiązania; 2. przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na poprzestaniu na lakonicznym wyjaśnieniu, iż stanowisko Beneficjenta w kwestii wykładni art. 4 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia delegowanego zasługuje na uwzględnienie, zaś organ administracji winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe na okoliczność wystąpienia dodatkowych kosztów lub utraconych dochodów oraz na jednoczesnym zaniechaniu wskazania, czy w sytuacji, gdyby przed wystąpieniem siły wyższej nie wystąpiły dodatkowe koszty lub utracone dowody, zasadne będzie zastosowanie sankcji kwestionowanej przez stronę; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 kpa polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, iż decyzja ta nie została wydana z naruszeniem powołanego przepisu kpa - organ administracji dokonał bowiem oceny całego zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, nie kwestionując przy tym faktu wystąpienia siły wyższej i jej skutków w zakresie poniesionych przez stronę dodatkowych kosztów i utraconych dochodów, jednocześnie strona w treści skargi nie kwestionowała zakresu prowadzonego postępowania dowodowego, w szczególności nie podnosiła, że postępowanie to było niepełne i wymaga uzupełnienia - przeciwnie wskazywała, iż organ jedynie nie rozpoznał zgromadzonego materiału dowodowego, z kolei Sąd I instancji wskazywał na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego we wskazanym zakresie - w konsekwencji skarżonemu wyrokowi można zarzucić również naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na przekroczeniu granic zakreślonych, treścią zarzutów i wniosków skarżącego producenta rolnego. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwięźle przypomnieć elementy stanu faktycznego, ponieważ te mają zasadnicze znaczenie dla oceny zarzutów. Otóż skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, w którym ubiegał się o przyznanie płatności ekologicznej. W dniu 14 listopada 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Kętrzynie wpłynęło zawiadomienie o wystąpieniu siły wyższej w gospodarstwie skarżącej. Producent zawiadomił, że na plantacji ostropestu plamistego w wyniku ciągłych opadów deszczu mimo skoszenia ostropest plamisty nie nadawał się do sprzedaży i został w całości wyrzucony - nasiona poraziły choroby grzybowe. Ponadto producent zawiadomiła, że na plantacji gryki brak jest możliwości wjazdu na pole i nie dokonano zbioru nasion, a przez to sprzedaży. Do zawiadomienia o sile wyższej jako dowody wystąpienia siły wyższej zostały dołączone zdjęcia z plantacji oraz wydruki stron internetowych o intensywnych opadach deszczu w rejonie Warmii i Mazur oraz powiatu kętrzyńskiego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kętrzynie decyzją z 13 czerwca 2018 r. przyznał skarżącej płatność ekologiczną na rok 2017 w łącznej wysokości 58 236,66 złotych. Utrzymując powyższą decyzję w mocy i uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił sposób wyliczenia płatności i wskazał, że początkowa kwota płatności w ramach pakietu 7. na rok 2017 wyniosła 9846,51 zł. Jednakże kwota ta została pomniejszona, z uwagi na niezrealizowanie w ramach pakietu 7. wymogu określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2015 r., poz. 370 z późno zm.), dalej zwanego rozporządzeniem ekologicznym (co najmniej 30% zbioru uzyskanego w ramach zobowiązania ekologicznego w ramach pakietu 7. jest przeznaczona do przetwórstwa lub przekazania do innych gospodarstw lub sprzedaży). Z tabeli stanowiącej załącznik Nr 10 do rozporządzenia ekologicznego wynika, że między innymi dla pakietu 7. "nieodpowiednie przeznaczenie plonu" skutkuje zastosowaniem 30% zmniejszenia płatności. W związku z powyższym początkowa kwota 9 846,51 zł naliczona w ramach pakietu 7. do powierzchni stwierdzonej 13,52 ha, pomniejszona została o 30% i wyniosła 6 892,56 zł. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że początkowa kwota płatności w ramach pakietu 9. na rok 2017 wynosi 73 348,74 zł. Jednakże kwota ta została pomniejszona, z uwagi na niezrealizowanie w ramach pakietu 9. wymogu określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia ekologicznego (co najmniej 30% zbioru uzyskanego w ramach zobowiązania ekologicznego w ramach pakietu 9. jest przeznaczona do przetwórstwa lub przekazania do innych gospodarstw lub sprzedaży). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ administracji publicznej ma obowiązek stosowania sankcji na skutek niezachowania wymogów w programie ekologicznym stosownie do okoliczności ich powstania. Jeśli więc rolnik dostarczył w terminie dowody potwierdzające działanie siły wyższej i zostały one uznane przez organ, co miało miejsce w tej sprawie, to strona zachowuje prawo do kontynuacji zobowiązań ekologicznych, jednak płatność ekologiczna za dany rok w ramach pakietu, na który miała wpływ siła wyższa, zostaje w przedmiotowej sprawie pomniejszona z uwagi na niezachowanie wymogu. Natomiast pomimo braku spełnienia wymogów, na które miała wpływ siła wyższa w programie ekologicznym (pakiet 7. oraz pakiet 9.) w danym roku, ARiMR nie będzie dochodziła zwrotu przyznanej pomocy w latach poprzednich z powodu niezrealizowania w danym roku zobowiązania zgodnie z załącznikiem nr 2 ust. 1 pkt 1 do rozporządzenia ekologicznego. Organ odwoławczy wskazał, że skutkiem uznania siły wyższej jest odstąpienie jedynie od zwrotu pomocy z tytułu zaniechania realizacji zobowiązania ekologicznego pakietu. Deklarując przystąpienie do programu ekologicznego producent rolny przyjmuje na siebie zobowiązanie do spełnienia wszystkich wymogów otrzymania płatności. W konsekwencji strona jeśli chce skorzystać z prawa do tych płatności, zobowiązana jest dostosować swoje działania do uregulowań prawnych. W związku z tym, że istota sprawy została wyjaśniona w sposób dostateczny, Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę strony złożoną do Sądu I instancji poprzez jej oddalenie uznając, że jest nieusprawiedliwiona. Zgodnie bowiem z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z tej instytucji możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to składający skargę kasacyjną (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt I FSK 2021/17, LEX nr 3047876 oraz z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II FSK 3541/16, LEX nr 2617519). Istota postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji niewłaściwie dokonał wykładni przepisów mających zastosowanie w tej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Badając sprawę Sąd I instancji wskazał, że zasadniczym punktem sporu objęta była kwestia, czy w sytuacji prawidłowego zgłoszenia wystąpienia siły wyższej skarżąca utraciła cały spodziewany dochód z uprawy, albowiem plon nie nadawał się do sprzedaży. Zdaniem strony nałożenie sankcji (zmniejszenie o 30 %) przysługujących dopłat było niewłaściwe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bowiem zarzucone naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy prowadzące do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) jest wynikiem błędnej wykładni art. 4 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r.). Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim, art. 4 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 nie miał zastosowanie w sprawie, bowiem nie był podstawą prawną decyzji ostatecznej wydanej w sprawie przez ARMIR. Został jedynie wskazany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał natomiast, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Podstawę materialnoprawną decyzji ostatecznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 562 z poźn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015r.,poz. 370, z poźn. zm. dalej: rozporządzenie ekologiczne). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w żadnym z przepisów w sytuacji, gdy wystąpią nadzwyczajne okoliczności, nie ma mowy o możliwości przyznania pomocy w danym roku, a jedynie o braku konieczności zwrotu płatności już wypłaconych. Żaden przepis prawa krajowego czy unijnego nie przewiduje możliwości przyznania płatności za realizację programu w sytuacji, gdy użytki rolne nie były wykorzystywane, nawet gdy nastąpiło to na skutek okoliczności od rolnika niezależnych. Skutkiem uznania siły wyższej jest odstąpienie jedynie od zwrotu pomocy z tytułu zaniechania realizacji zobowiązania i realizacji wymogów określonych dla danego pakietu. Rozpoznawana sprawa dotyczy przyznania kolejnej płatności za rok 2017. Wystąpienie siły wyższej nie powoduje, że organy mogą nie stosować obowiązujących przepisów. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny, a organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały do tego stanu faktycznego przepisy rozporządzenia ekologicznego. Organ odwoławczy krok po kroku wyjaśnił że zmniejszenie płatności, o której mowa w § 30 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego pakietu i dotyczy zmniejszenia płatności w danym roku. Konsekwencją tego mogło być - o ile nie zostałyby wykazane, niezależne od rolnika okoliczności wystąpienia siły wyższej skutkujące nierealizowaniem przez niego w danym roku podjętego zobowiązania - żądanie zwrotu (odzyskanie) płatności za lata ubiegłe. Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że prawidłowa wykładnia § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia ekologicznego prowadzi do wniosku, że brak jest przepisu określającego wysokość sankcji przy wystąpieniu siły wyższej, przy braku plonu, za nieprzestrzeganie wymogu sprzedaży 30% zbioru plonu, kiedy na skutek siły wyższej plonu nie zebrano lub siła wyższa uniemożliwiła jego sprzedaż. Reasumując, organy zmniejszyły wysokość przyznanej płatności zgodnie z obowiązującymi przepisami, a nie pozbawiły strony płatności za pakiet 7. oraz pakiet 9. Niezastosowanie przywołanych przepisów oraz brak zmniejszenia płatności ekologicznej stanowiłoby naruszenie przez organy administracji publicznej regulacji prawnych obowiązujących dla tej płatności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powyższych rozważań Sąd I instancji błędnie dopatrzył się w postępowaniu organów naruszenia postępowania dowodowego na okoliczność wystąpienia u strony dodatkowych kosztów lub utraconych dochodów przed wystąpieniem siły wyższej. Organy prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy, nie naruszając swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) biorąc pod uwagę ich znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.