II OSK 516/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2411/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2411/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego o charakterze ogródka zimowego, zlokalizowanego przy lokalu użytkowym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, tj.: naruszenie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez nieuprawnione przyjęcie nieposiadania tytułu prawnego przez stronę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy strona legitymuje się prawem do korzystania nieruchomością na cele budowlane, wskazanym również w treści księgi macierzystej prowadzonej dla przedmiotowego budynku, naruszenie art. 65 k.c. poprzez jego niezastosowanie przy wykładni umowy quoad usum, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i uznanie, że organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały treść przedmiotowej umowy quoad usum. W sytuacji kiedy interpretacja owej umowy dotyczy stricte wspólnego zamiaru stron i może odbywać się wyłącznie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i "art. p.p.s.a." w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i w konsekwencji art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak też nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału w sprawie, polegające na pominięciu odniesienia się do umowy najmu znajdującej się w aktach, zawartej pomiędzy skarżącym a jedynym na tamten czas właścicielem budynku, jeszcze przed powstaniem wspólnoty mieszkaniowej, która weszła w zastane prawa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 80 k.p.a. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów 17 zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W piśmie z [...] lutego 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, Wspólnota Mieszkaniowa [...] z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Istota wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej sprowadza się do zagadnienia, czy skarżąca kasacyjnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ocena organów nadzoru budowlanego oraz Sądu wojewódzkiego, że skarżąca kasacyjnie nie posiada takiego prawa, jest prawidłowa. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może więc wynikać z każdego stosunku zobowiązaniowego, pod warunkiem, że przewiduje w swojej treści uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Powstanie tego prawa należy oceniać stosownie do rodzaju stosunku prawnego, z którego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika. Nie ma podstaw do twierdzenia, że stosunki zobowiązaniowe, o których mowa w tym przepisie, to tylko umowa obligacyjna o charakterze definitywnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3421/18, LEX nr 3041206). Jak wynika z akt sprawy, i co nie budzi wątpliwości, w dziale III księgi wieczystej, na podstawie umowy udokumentowanej aktem notarialnym Rep. A nr [...] został ujawniony podział do korzystania (quoad usum) z nieruchomości wspólnej w ten sposób, że właściciele lokali, do których przylegają balkony/tarasy/loggie/ogródki są uprawnieni do wyłącznego prawa posiadania i korzystania z tych balkonów, tarasów, logii, ogródków, ponosząc koszty ich utrzymania, właściciele (a za zgodą właściciela: najemcy, dzierżawcy lub użytkownicy) lokali niemieszkalnych (handlowych i usługowych) usytuowanych na pierwszej kondygnacji naziemnej od strony ulicy: [...],[...],[...] oraz [...] są uprawnieni do korzystania z części nieruchomości wspólnej – terenu przylegającego bezpośrednio do tych lokali w szerokości nie większej niż trzy metry w celach związanych z prowadzoną w lokalu działalnością handlową lub usługową; korzystanie z części nieruchomości wspólnej będzie odbywać się w sposób niezakłócający spokoju i porządku domowego (regulaminu porządku domowego wspólnoty). Z treści ww. podziału jasno wynika, że nie przewiduje on uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można też, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, wywodzić z umowy najmu lokalu użytkowego z [...] listopada 2013 r., z której wynika, że lokal ten będzie wynajmowany jako lokal gastronomiczny, a najemca będzie mógł używać także powierzchni znajdującej się przed tym lokalem z przeznaczeniem na zorganizowanie i prowadzenie ogródka przyrestauracyjnego. Podobnie, bez znaczenia jest fakt, że umowa najmu została zawarta przed powstaniem Wspólnoty Mieszkaniowej przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego, z uwagi na przyjęty przez strony podział do korzystania nieruchomości wspólnej, skarżąca kasacyjnie, aby legalnie wykonać przedmiotowe roboty budowlane, powinna przedstawić zgodę (w formie uchwały) Wspólnoty Mieszkaniowej na ich wykonanie. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca kasacyjnie taką uchwałą nie dysponuje. Prawidłowo podkreślił Sąd wojewódzki, że przyznanie uprawnienia do korzystania z nieruchomości gruntowej w celach związanych z prowadzoną w lokalu działalnością handlową lub usługową nie jest zatem równoznaczne z przyznaniem uprawnienia do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, które na gruncie prawa budowlanego musi być dostatecznie jasno określone, w sposób niewątpliwy i jednoznaczny. Brak legitymowania się przez skarżącą kasacyjnie tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane wykluczał możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nie można też zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 65 k.c. poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym, a więc nie ma podstaw prawnych do dokonywania wykładni oświadczeń woli stron umów cywilnych w rozumieniu art. 65 § 1 i 2 k.c. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 975/20, LEX nr 3104003). Natomiast, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zgodnie z art. 6 k.p.a. Podsumowując, w sprawie, organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy zebrały i oceniły stan faktyczny sprawy, nie naruszając art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz wyprowadziły z niego prawidłowe wnioski, uznając, że skoro skarżąca kasacyjnie nie dysponuje przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, to należy nakazać jej rozbiórkę obiektu budowlanego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – orzekł jak w wyroku. W odniesieniu do wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że przepisy powołanej wyżej ustawy (art. 203 i 204 p.p.s.a.) nie przewidują zwrotu kosztów dla uczestnika postępowania