VII SA/Wa 2411/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...] WINB") nr [...] z [...] sierpnia 2018 roku, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") nr [...] z [...] czerwca 2018 roku, nakazującą [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. rozbiórkę obiektu budowlanego o charakterze ogródka zimowego, zlokalizowanego przy lokalu użytkowym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w W. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] stycznia 2016 r. inspektor PINB [...] przeprowadził oględziny nieruchomości przy ul. [...] [...] w W., w trakcie których stwierdził, że do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] [...] od strony ul. [...] dobudowano obiekt o charakterze ogródka zimowego w konstrukcji aluminiowej, o wymiarach [...] m x [...] m x [...] m, o wysokości [...] m – [...] m, przeszklonej z drzwiami bezpośrednio z ulicy (przy wejściu do budynku), drzwi aluminiowe przeszklone o wymiarach [...] m x [...] m, spadek zadaszenia w kierunku pasa zieleni, przeszklenie od wysokości ok. [...] cm, słupki przekroju [...] x [...] cm mocowane do podłoża z kostki betonowej za pomocą śrub, okna przesuwane blokowane. [...] stycznia 2016 r. PINB [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy ogródka sezonowego przy lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w W. PINB [...] postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2016 roku, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. – dalej: "Prawo budowlane"), nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia wskazanych w tym przepisie dokumentów, a następnie decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2016 roku nakazał rozbiórkę konstrukcji aluminiowej o wymiarach [...] m x [...] m o wysokości zmiennej od [...] m do [...] m (stanowiącej zabudowę ogródka sezonowego) przy lokalu użytkowym nr [...] znajdującym się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] [...] w [...]. Decyzją [...] WINB z [...] października 2016 r. nr [...] uchylono w całości decyzję PINB nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. [...] listopada 2017 r. inspektor PINB [...] przeprowadził kolejne oględziny nieruchomości, w wyniku których ustalił, że przy lokalu usługowym nr [...] w poziomie parteru w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. [...] [...] od strony ul. [...] wybudowano obiekt budowlany w postaci konstrukcji aluminiowej o charakterze ogrodu zimowego. Wypełnienie szklane zostało usunięte – konstrukcja umożliwiała usunięcie i ponowny montaż przeszklenia przeziernego, zadaszenie konstrukcji w postaci rozsuwanej markizy, konstrukcja aluminiowa budynku oddylatowana od budynku. Część dolna do wysokości [...] m nieprzezierna. Części pionowe konstrukcji mocowane do podłoża kostki betonowej. Wymiary obiektu w poziomie wynoszą: długość – [...] m, szerokość od budynku [...] m – od poziomu parteru, wysokość przy okapie poniżej belki [...] m, wysokość do podcienia budynku [...] m. Konstrukcja aluminiowa wykonana została także pod częścią podcienia szerokości [...] cm. PINB [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 roku nakazał skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego o charakterze ogródka zimowego zlokalizowanego przy lokalu użytkowym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w W.. [...] WINB decyzją nr [...] z [...] marca 2018 roku uchylił w całości decyzję PINB nr [...] z [...] grudnia 2017 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. PINB [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 roku nakazał skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego o charakterze ogródka zimowego zlokalizowanego przy lokalu użytkowym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w W. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej [...] WINB decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 roku utrzymał w mocy decyzję PINB [...] nr [...] z [...] czerwca 2018 roku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych jest szerszy niż określony w zgłoszeniu dokonanym [...] kwietnia 2015 roku. Zgłoszenie skarżącej obejmowało jedynie roboty budowlane polegające na montażu dwóch markiz oraz podtrzymujących je słupków i wydzieleniu przestrzeni na stoliki z krzesłami osłonami nietrwale związanymi z gruntem. Zrealizowane roboty budowlane były zdecydowanie szersze od wskazanych w zgłoszeniu gdyż wykonano także przesuwane blokowane okna oraz podłogę z desek tarasowych wewnątrz ogródka. Organ odwoławczy wskazał również, iż z opinii technicznej wynika, że zabudowa zewnętrzna dla ogródka nie jest przymocowana do elementów budynku, jest konstrukcją niezależną, nie opiera się o budynek ani go nie obciąża, nie ma ścian w ścisłym tego słowa znaczeniu. Według organu odwoławczego nie są to roboty budowlane polegające na rozbudowie obiektu budowlanego o dodatkową część. Wykonane roboty są robotami innymi niż budowa, wobec czego właściwe było zastosowanie procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie wykazała uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co nie pozwala tym samym na zalegalizowanie dokonanych zmian w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Prawa budowlanego. Prawa takiego nie przyznaje skarżącej umowa ustanawiająca podział do korzystania z nieruchomości wspólnej (akt notarialny Repertorium [...] [...]), sporządzona [...] sierpnia 2014 roku przed notariuszem M.K. Z umowy tej nie wynika, aby któremuś z właścicieli przysługiwało prawo zabudowania nieruchomości wspólnej. W opisywanej umowie zakres uprawnień podmiotów jest tylko taki jaki wynika wprost z jej zapisów i nie można dokonywać interpretacji umowy w sposób rozszerzający. W trakcie postępowania administracyjnego skarżąca nie przedłożyła żadnego dokumentu w postaci umowy ze wspólnotą mieszkaniową, w której wyraźnie i skutecznie zostałoby jej przyznane prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z treści pisma Wspólnoty Mieszkaniowej [...] [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku jednoznacznie wynika, że wspólnota zgody na inwestycję nie wyraziła ani nie wyraża. Organ odwoławczy wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jako podstawę nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] WINB nr [...] z [...] sierpnia 2018 roku, skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1. art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuprawnione przyjęcie nieposiadania tytułu prawnego przez stronę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co sprzeczne jest ze stanem faktycznym ustalonym w sprawie albowiem strona legitymuje się prawem do korzystania nieruchomością na cele budowlane, wskazanym również w księdze macierzystej dla budynku przy ul. [...] [...], co ma istotny wpływ na wynik postępowania oraz na rozstrzygnięcie w sprawie; 2. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuprawnionym przyjęciem, iż strona prowadziła inwestycję z naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt 2; 3. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprzeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego, w zamian prowadząc postępowanie zmierzające do rozbiórki, które to naruszenie ma znaczący wpływ na wynik postępowania; 4. art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez nieuwzględnienie oraz niewzięcie pod uwagę w postępowaniu treści wpisu w dziale [...] księgi wieczystej macierzystej, dotyczącego umowy o podziale do korzystania, pomimo ustawowego domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, powstałym przed utworzeniem wspólnoty mieszkaniowej, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i rozstrzygnięcie w sprawie; 5. wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, poprzez niedokonanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji czego, organ dokonał ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym, w postaci przyjęcia braku prawa do dysponowania sporną powierzchnią przez stronę, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy; 6. art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. w zakresie zasad obowiązujących przy postępowaniu dowodowym, w postaci niezebrania w sprawie materiału, o którym w sposób notoryjny organ winien mieć wiedzę, dotyczącego praw przysługujących stronie na podstawie umowy o podział do korzystania, ujawnionej w macierzystej księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wspólnej, które to naruszenia miały istotny wpływa na wynik sprawy; 7. art. 80 k.p.a., poprzez błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie, albowiem w sprawie organ ocenił wybiórczo materiał dowodowy, dokonując tego w sposób dowolny a nie swobodny, pomijając istotne fakty, w tym wskazane przez stronę posiadane uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nabyte przed powstaniem wspólnoty oddające stronie prawo wyłącznego korzystania z części nieruchomości; 8. art. 65 k.c., poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w przypadku umowy o podział quod usum, jaka została zawarta pomiędzy skarżącym a ówczesnym właścicielem budynku, oddającą skarżącemu do wyłącznego korzystania teren bezpośrednio przyległy do lokalu użytkowego, w szerokości nie większej niż 3 metry – na cele prowadzonej działalności gospodarczej, co przy badaniu intencji stron zawieranej umowy, wprost wskazuje iż udzielono prawa do korzystania związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą, z wyłączeniem innych osób, na okoliczność zorganizowania ogródka przy restauracyjnego, tak więc i posadowienie ogrodu zimowego będzie zgodne z istotą stosunku prawnego oraz społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa jakie posiada skarżący do wskazanej części nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz skierowanie sprawy do organu pierwszej instancji w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie. Alternatywnie, w przypadku oceny, iż strona nie naruszyła obowiązujących przepisów prawa, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...] wniosła o oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej oraz wskazała, iż w pełni popiera tak treść zaskarżonej decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2018 roku, jak i stanowisko reprezentowane przez ten organ w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, a zatem ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu [...] WINB nr [...] z [...] sierpnia 2018 roku (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 7, zgodnie z którym, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały zrealizowane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowalnego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych lub rozbiórkę obiektu budowalnego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż decyzje wydawane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mają charakter związany, gdyż organ budowalny jest zobligowany do wydania nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy brak jest przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. Art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na organ budowlany obowiązek zbadania czy jest możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych. Jeżeli stwierdzone naruszenie prawa da się usunąć, to organ jest obowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji robót budowlanych, zaś w przeciwnym przypadku organ ma obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uchwale składu siedmiu sędziów z 10.01.2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Jednakże organ prowadzący postępowanie w sprawie nie jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podmiot, wobec którego prowadzone jest to postępowanie, legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością może wynikać z każdego stosunku zobowiązaniowego, pod warunkiem jedynie, że przewiduje w swojej treści uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Uprawnienie do dysponowania przez współwłaściciela częścią nieruchomości wspólnej na cele budowlane może wynikać również z umowy pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, określającej sposób użytkowania nieruchomości wspólnej. Niemniej, w przypadku podziału quoad usum nieruchomości objętej współwłasnością, konieczne jest wyrażenie przez wszystkich współwłaścicieli, w sposób wyraźny i jednoznaczny, zgody na dysponowanie dla celów budowlanych wydzielonymi poszczególnym współwłaścicielom do wyłącznego korzystania częściami działki. Umowa określająca podział quoad usum powinna wyraźnie przewidywać w swej treści uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że na gruncie prawa publicznego istnienie prawa zabudowy, będącego pochodną prawa własności nieruchomości gruntowej, nie może być dorozumiane. Innymi słowy, przy podziale guoad usum prawa zabudowy wydzielonej części nieruchomości nie można domniemywać (zob. wyrok NSA z 7.09.2017 r. II OSK 2200/16, wyrok NSA z 18.02.2009 r. II OSK 1124/08) W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo uznały, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wyłącza dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego. Skarżąca wywodzi uprawnienie, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, z umowy najmu lokalu użytkowego, obejmującej również powierzchnię znajdującą się przed lokalem z przeznaczeniem na zorganizowanie i prowadzenie ogródka przyrestauracyjnego, oraz z ujawnionej w księdze wieczystej nieruchomości umowy podziału do korzystania z nieruchomości wspólnej. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że w dziale [...] księgi wieczystej, na podstawie umowy udokumentowanej aktem notarialnym Rep. [...] nr [...], sporządzonym [...] sierpnia 2014 r. przez M.K. Notariusza w W., został ujawniony podział do korzystania (quoad usum) z nieruchomości wspólnej w ten sposób, że: - właściciele lokali, do których przylegają balkony/tarasy/loggie/ogródki są uprawnieni do wyłącznego prawa posiadania i korzystania z tychże balkonów, tarasów, logii, ogródków, ponosząc koszty ich utrzymania, - właściciele (a za zgodą właściciela: najemcy, dzierżawcy lub użytkownicy) lokali niemieszkalnych (handlowych i usługowych) usytuowanych na pierwszej kondygnacji naziemnej od strony ulicy: [...], [...], [...] oraz [...] są uprawnieni do korzystania z części nieruchomości wspólnej – terenu przylegającego bezpośrednio do tych lokali w szerokości nie większej niż trzy metry w celach związanych z prowadzoną w lokalu działalnością handlową lub usługową; korzystanie z części nieruchomości wspólnej będzie odbywać się w sposób niezakłócający spokoju i porządku domowego (regulaminu porządku domowego wspólnoty). Organy dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego, uznając, że z powołanej treści umowy podziału do korzystania nieruchomości wspólnej nie wynika dla właściciela lokalu użytkowego i dla najemcy tego lokalu uprawnienie do dysponowania częścią nieruchomości wspólnej na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Ustanowione w umowie quoad usum uprawnienie, do korzystania z przylegającego do lokalu terenu w celach związanych z prowadzoną w lokalu działalnością handlową lub usługową, jest sformułowane w sposób zbyt lakoniczny i ogólny, by można było uznać, że obejmuje ono prawo do wznoszenia na tym gruncie obiektów budowlanych. Przyznanie uprawnienia do korzystania z nieruchomości gruntowej w celach związanych z prowadzoną w lokalu działalnością handlową lub usługową nie jest zatem równoznaczne z przyznaniem uprawnienia do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, które na gruncie prawa budowlanego musi być dostatecznie jasno określone, w sposób niewątpliwy i jednoznaczny. Brak legitymowania się przez skarżącą tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane wyklucza możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.