II OSK 2200/16

Dnia 7 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 719/15 w sprawie ze skargi I. K. i T. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. sygn. II SA/Lu 719/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA"), oddalił skargę I. K. i T. K. (dalej: "Skarżący") na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia 27 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczna i prawną: Wojewoda decyzją z dnia 27 sierpnia 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania Skarżących od decyzji Starosty Włodawskiego (dalej: "Starosta") z dnia 3 sierpnia 2015 r. nr: [...], wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2013 poz. 1409 ze zm., dalej "P.b."), odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domku letniskowego, lokalizowanego na działce nr [...] położonej w O. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W sprawie tej, wnioskiem z dnia 3 marca 2015 r. Skarżący wystąpili o wydanie pozwolenia na budowę domku rekreacyjnego, załączając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającym ze współwłasności, zgodnie z załączonym wypisem z rejestru gruntów. Jako dokument potwierdzający powyższe prawo wskazali akt notarialny Nr repetytorium [...] z dnia 22 sierpnia 1995 r., z którego wynika, że zgodnie z § 4 Skarżący nabyli udział wynoszący 381/5500 części we współwłasności działki gruntu numer [...] o powierzchni 0,55 ha położonej w O.. Zgodnie z § 6 aktu, strony tej czynności prawnej umawiają się, że w związku z nabyciem przedmiotowego udziału we współwłasności nieruchomości nabywczyni obejmuje w wyłączne posiadanie działkę gruntu o powierzchni 340 m2 oznaczoną numerem [...] na mapie sytuacyjnej sporządzonej przez geodetę. W akcie tym zawarto wniosek o wpisanie Skarżących do księgi wieczystej ww. nieruchomości, jako współwłaścicieli, z udziałem wynoszącym 381/5500 części. Brak natomiast było ustaleń w zakresie zgody pozostałych współwłaścicieli działki na zabudowę części udziału należącego do Skarżących. Wobec tego Starosta nałożył na Skarżących obowiązek dostarczenia zgód pozostałych współwłaścicieli działki na budowę budynku letniskowego, w terminie do dnia 20 lipca 2015 r. Ponieważ Skarżący obowiązku nie wykonali, decyzją z dnia 3 sierpnia 2015 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domku letniskowego. Po rozpoznaniu odwołania, w którym podniesiono, że żaden z pięciu punktów art. 33 ust. 2 P.b. nie wskazuje, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć pisemne zgody wszystkich współwłaścicieli, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty, podzielając ocenę prawną tego organu. Nie zgodził się ze stanowiskiem, że złożenie oświadczenia przez współwłaściciela nieruchomości czyni zadość wymogowi formalnemu z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Stwierdził, że przedstawienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, nie pozbawia właściwego organu prawa do żądania wyjaśnień lub dodatkowych dokumentów. W sytuacji, gdy działka stanowi współwłasność, istnieje konieczność uzyskania zgody na planowaną inwestycję od pozostałych współwłaścicieli. Podział quoad usum rodzi skutki jedynie w sferze obligacyjnej, nie zmienia stosunków własnościowych. Skoro nie ma postanowienia sądu i w akcie notarialnym nie sprecyzowano, iż poszczególni współwłaściciele na przyznanych im do wyłącznego korzystania częściach nieruchomości mają prawo zabudowy, to nie można takiego prawa domniemywać. Przedstawione dokumenty czy też treść umowy nabycia udziałów we współwłasności, nie stanowiły wykonania obowiązku nałożonego przez Starostę, a budowa na przedmiotowej nieruchomości, co do zasady, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Zatem znajduje tu zastosowanie art. 199 Kodeksu cywilnego, uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Skarżący nie wykazali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bo nie przedłożyli oświadczenia wskazującego dokument, z którego wynika zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W skardze Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, z powodu prowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów P.b. i ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23, dalej: "K.p.a."). Zarzucili brak wyjaśnienia podstawy prawnej, a w związku z tym naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. i "zasady równego traktowania przez władze publiczne", wskazując na art. 32 Konstytucji RP. Podnieśli także, że aktem notarialnym dokonano podziału nieruchomości quoad usum. Podział ten zawarty między współwłaścicielami przy zakupie działek, jako czynności przekraczająca zwykły zarząd, zapewnia każdemu współwłaścicielowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a inni współwłaściciele przedmiotowej działki otrzymali decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielono im pozwolenia na budowę. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę podkreślając, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto może wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pod tym pojęciem należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące współwłasności. W ocenie WSA za czynność przekraczającą zwykły zarząd uznać należy budowę przedmiotowego domku letniskowego. Zgoda wszystkich współwłaścicieli musi mieć charakter uprzedni, a jej brak skutkuje uznaniem czynności przekraczającej zwykły zarząd, za nieważną. Skarżący nie przedstawili zgody na wykonanie obiektu przez pozostałych współwłaścicieli działki, nie ma też żadnych dokumentów pozwalających na ustalenie innego stanu prawnego nieruchomości, niż wynikający z załączonego do akt odpisu z ewidencji gruntów i budynków, który wskazywałby na zgodę pozostałych współwłaścicieli. Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują żadnych odstępstw od reguły wyrażonej w art. 34 ust. 4 pkt 2, a zatem brak zgody współwłaścicieli oznacza, że Skarżący nie wykazali tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. WSA podzielił stanowisko Wojewody, że podział quoad usum jest podziałem faktycznym, a nie prawnym i rodzi skutki jedynie w sferze obligacyjnej, a nie zmienia stosunków własnościowych. Skoro nie ma postanowienia sądu, a w akcie notarialnym nie sprecyzowano, iż poszczególni współwłaściciele na przyznanych im do wyłącznego korzystania częściach nieruchomości mają prawo zabudowy, to nie można takiego prawa domniemywać. W konkluzji WSA stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa procesowego i materialnego podkreślając, że w sprawie nie ma znaczenia sytuacja prawna pozostałych współwłaścicieli działki, w szczególności uzyskania przez niektórych stosownego pozwolenia na budowę swojego obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b, poprzez błędną jego wykładnię i ustalenie, że złożenie przez Skarżących oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niewystarczające dla ustalenia uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na zabudowę przez skarżących przydzielonej im części działki, - naruszenie, przepisów prawa procesowego, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: "P.p.s.a"), poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przez organy ww. przepisów prawa materialnego. Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. lub alternatywnie, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, przy zasądzeniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. W uzasadnieniu podniesiono, że wbrew ustaleniom WSA otrzymali zgodę pozostałych współwłaścicieli działki na zabudowę tej części, jaka została przydzielona im w ramach dokonanego podziału quoad usum. Nie istnieje regulacja nakazująca zgodę taką uzyskać na piśmie. W przedmiotowej sprawie organ nie miał podstaw do kwestionowania faktu pozyskania przez Skarżących stosownej zgody; w postępowaniu żaden z uczestników nie podważał prawdziwości złożonego przez Skarżących oświadczenia o otrzymanej zgodzie, nikt nie wniósł sprzeciwu w kwestii zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro skarżący wywiązali się z obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanej zgodzie, a nie było podstaw do kwestionowania prawdziwości oświadczenia, organy oraz WSA powinny były przyjąć, że Skarżący spełnili warunek wskazany w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Skoro ustawodawca przewidywał przed nowelizacją z 14 lipca 2003 r. od osoby starającej się o pozwolenie na budowę "wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", a obecnie wymagane jest jedynie "oświadczenie" o posiadaniu tego prawa, to zamysłem ustawodawcy było wyłączenie obowiązku wykazywania owej zgody. Jeżeli zaś oświadczenie nie budziło wątpliwości, ani nikt go nie kwestionował, nieuprawnione było żądanie wykazywania zgody. Podział quoad usum dokonany przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości uprawnia Skarżących do dysponowania przekazaną im częścią nieruchomości na cele budowlane. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki i charakteru terenu, a także z jego przeznaczenia wskazanego w MPZP, zgodnie z którym przedmiotową działkę wykorzystywać można wyłącznie rekreacyjnie. Właściciele działki nr [...], zawierając umowę quoad usuma, następnie ogradzając wyznaczone dla poszczególnych osób części, godzili się i spodziewali, że każda z nich zostanie zabudowana domkiem letniskowym. Skarżący podkreślili, że z istoty samego podziału wynikała zgoda współwłaścicieli na zabudowę działki domkami letniskowymi wedle podziału quoad usum przez poszczególnych współwłaścicieli, bez dalszych konsultacji z wszystkimi pozostałymi. W niniejszej sprawie należy przyjąć, że Skarżący posiadają wynikające z samej umowy prawo do dysponowania nieruchomością (tj. jej odpowiednią częścią) na cele budowlane (SN z 14 listopada 1963 r., sygn. III CR 81/63, OSNCP 1964 nr 9, poz. 189). Zakwestionowano też stanowisko, że nie ma wpływu na sytuację Skarżących okoliczność, że inni współwłaściciele przedmiotowej działki otrzymali pozwolenie na budowę. Skoro co do przedmiotowej działki wydane zostały pozwolenia na budowę, a inni współwłaściciele nie zgłaszali do tego faktu zastrzeżeń, to powyższe świadczy o posiadaniu przez poszczególnych współwłaścicieli prawa do dysponowania ich częściami na cele budowlane. Wynika ono z samego faktu dokonania podziału quoad usum, którego istotą - w zamyśle wszystkich współwłaścicieli - każdy z nich uzyskał kompetencję do samodzielnego dysponowania swoją częścią na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Stan faktyczny nie jest podważany skargą kasacyjną, dlatego przypomnieć należy, że w ocenie organów zaaprobowanej przez WSA, dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w rozpoznawanej sprawie stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Składając wniosek o pozwolenie na budowę Skarżący złożyli oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane odpowiadające w swej treści aktowi notarialnemu, którym nabyli udział wynoszący 381/5500 części we współwłasności działki nr [...] o powierzchni 0,55 ha. Zgodnie z § 6 tego aktu, strony (sprzedający i Skarżący) umówiły się, że w związku z nabyciem przedmiotowego udziału nabywcy obejmują w wyłączne posiadanie część działki o powierzchni 340 m2 oznaczoną numerem [...] na mapie sytuacyjnej sporządzonej przez geodetę. W akcie notarialnym zawarto także wniosek o wpisanie Skarżących do księgi wieczystej, jako współwłaścicieli, z udziałem wynoszącym 381/5500 części. Brak było natomiast w akcie notarialnym ustaleń w zakresie zgody współwłaścicieli działki na zabudowę udziału należącego do Skarżących. Mimo wezwania, Skarżący nie przedłożyli zgody pozostałych (wszystkich) współwłaścicieli na zabudowę wydzielonej części działki. W tym stanie faktycznym skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. przez błędną wykładnię i ustalenie, że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niewystarczające dla ustalenia uzyskania przez Skarżących zgody pozostałych współwłaścicieli na zabudowę przydzielonej części działki. Zdaniem Skarżących, zgoda taka przy podziale quoad usum nie musi być wyrażona w formie pisemnej, skoro w trakcie postępowania żaden ze współwłaścicieli nie podważał złożonego oświadczenia. Na wstępie zaznaczyć należy, że przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, jest środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie powyższego oświadczenia, w razie wątpliwości, nie odbiera organowi administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do zbadania jego prawdziwości, przy czym badanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b. Zatem przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie prawa Skarżących do dysponowania częścią działki nr [...] do celów budowlanych było prawidłowe. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że w odniesieniu do nieruchomości, która objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu (zob. np. wyrok NSA z 15 marca 2016 r., II OSK 1621/15, pub. cbois.nsa.gov.pl, czy z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 817/15, LEX nr 2281141). W przypadku podziału quoad usum zasada ta ma pełne zastosowanie. Wyjątek natomiast dotyczy dwóch sytuacji. Po pierwsze, gdy w akcie notarialnym stanowiącym podstawę nabycia udziału, względnie w innej odrębnej umowie, wszyscy (podkreślenie Sądu) współwłaściciele nieruchomości wyrażą zgodę na dysponowanie dla celów budowlanych wydzielonymi poszczególnym współwłaścicielom do wyłącznego korzystania częściami działki. Po drugie, gdy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wydzieloną na skutek podziału quoad usum wynika z orzeczenia sądu, w którym wprost uprawnienie to w stosunku do wydzielonych część nieruchomości jest przyznane. Jak już na wstępie wskazano, akt notarialny stanowiący podstawę nabycia przez Skarżących udziału w działce nr [...] zgody takiej nie zawiera. Skarżący nie podnoszą także, aby przez wszystkich współwłaścicieli została zawarta odrębna umowa w tym przedmiocie, względnie by sąd powszechny wydał w tej materii orzeczenie. Jeśli chodzi natomiast o "dorozumianą" zgodę wynikającą - jak to podnosi skarga kasacyjna - z faktu niezakwestionowania przez współwłaścicieli prawa Skarżących do dysponowania wydzieloną części działki na cele budowlane, to w procesie inwestycyjnym taka "zgoda" nie wchodzi w rachubę. Na gruncie prawa publicznego istnienie prawa zabudowy, będącego pochodną prawa własności nieruchomości gruntowej, nie może być dorozumiane. Innym słowy, przy podziale quoad usum prawa zabudowy wydzielonej części nieruchomości nie można domniemywać. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że analogiczne stanowisko prezentowane było już w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. II OSK 1124/08, publ. Legalis). Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony. Konsekwencją powyższego jest nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a., bowiem WSA zasadnie, nie dopatrując się naruszenia prawa w sposób opisany w art. 145 § 1 P.p.s.a., skargę oddalił. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.