I OSK 594/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 4/19 w sprawie ze skargi A.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2019 r. oddalił skargę A.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej. Dodatkowo skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1983 r. Nr 21 poz. 94), przez błędne uznanie, że organy nie prowadzą rejestrów i ewidencji potwierdzających, że w dniu [...] września 1988 r. Z.M. i J.M. nie spełniali ustawowych warunków przewidzianych w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin z dnia 14 grudnia 1982 r. (Dz.U. z 1982 r. Nr 40 poz. 268), podczas gdy § 1 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia wskazuje, że Naczelnik Gminy prowadzi ewidencję okresów ubezpieczenia i opłacania składek oraz potwierdza okresy ubezpieczenia oraz dane niezbędne do ustalenia prawa i wysokości świadczeń przysługujących z ubezpieczenia społecznego, a więc jest w stanie stwierdzić spełnienie bądź niespełnienie warunków określonych w ustawie przez Z. i J.M. zgodnie z żądaniem skarżącego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 218 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 kpa w zw. z art. 220 § 1 pkt 2 lit. a kpa przez błędne uznanie, że organy obu instancji prawidłowo rozpoznały żądanie skarżącego przez odmowę wydania zaświadczenia, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem skarżącego było możliwe na podstawie posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 i art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 kpa oraz w zw. art. 217 § 2 pkt 1 kpa w zw. z art. 218 § 2 kpa przez błędne uznanie, że organy obu instancji zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący oraz wyjaśniły stan faktyczny w sprawie, w szczególności prawidłowo ustaliły treść żądania skarżącego w zakresie wydania zaświadczenia, a także z powodu niestwierdzenia naruszenia w zakresie przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że skarżący wystąpił do Wójta Gminy S. o wydanie zaświadczenia, że Z.M. i J.M. w dniu [...] września 1988 r. nie spełniali wszystkich ustawowo przewidzianych warunków do zawarcia umowy z następcą o przekazanie gospodarstwa rolnego w trybie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin. Stosownie do postanowień art. 218 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 kpa ograniczone jest do analizy posiadanej dokumentacji i danych zebranych w prowadzonych przez ten organ operatach ewidencyjnych. Oznacza to, że w omawianym trybie nie potwierdza się stanów faktycznych ani ocen prawnych niewynikających wprost z posiadanej dokumentacji czy prowadzonego operatu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1223/19, czy z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3157/18). Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje bowiem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając złożoną skargę, nie stosował tego przepisu, zatem nie mógł na jego podstawie ustalić, że organ, do którego skierowano żądanie wydania zaświadczenia, posiada niezbędne dane. Rozporządzenie to utraciło moc z dniem 1 stycznia 1991 r. Przechodząc do badania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że skarżący żądał wystawienia zaświadczenia o określonej treści na podstawie danych zawartych w ewidencji okresów ubezpieczenia i opłacania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników. Na dzień skierowania żądania wydania zaświadczenia ewidencja ta prowadzona była przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w odniesieniu do każdej osoby ubezpieczonej, a osoby zainteresowane miały prawo wglądu do tej ewidencji w zakresie dotyczącym jej spraw oraz zgłaszania uwag i zastrzeżeń (art. 42 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników – Dz.U. z 2017 r. poz. 2336, z późn. zm.). Zgodnie zatem z przywołanym przepisem ewidencja ta służy odnotowaniu okresów ubezpieczenia i opłacania składek. Na jej podstawie możliwe jest wyłącznie wydanie zaświadczenia o okresach podlegania ubezpieczeniu i opłaceniu składek ubezpieczeniowych. Informacje wynikające ze wskazanej ewidencji potwierdzają jedynie czy określona osoba opłaciła składkę ubezpieczenia. Ewidencja nie czyni przy tym różnicy pomiędzy opłaceniem składki przez osobę objętą ubezpieczeniem, jak i osobę, która wprawdzie ubezpieczeniem objęta nie była, ale działając w mylnym przekonaniu o takiej powinności, uiszczała nienależne składki ubezpieczeniowe. Odnotować także należy, że poza ewidencją znajdą się także te przypadku, gdy określona osoba wprawdzie powinna była podlegać ubezpieczeniu odnotowywanemu w tej ewidencji, ale z jakichś przyczyn nie dochowała tego obowiązku. Oznacza to, że dane wynikające z ewidencji prowadzonej na podstawie art. 42 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie są wystarczające do ustalenia, czy były właściciel gospodarstwa rolnego spełniał przesłanki do zawarcia umowy o jego przekazanie. Brak było zatem możliwości wydania na podstawie analizowanej ewidencji zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Ustalenie okoliczności niezbędnych do wydania takiego zaświadczenia wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym zakres dopuszczalny na podstawie art. 218 § 2 kpa i w rzeczywistości sprowadzałoby się do wydania oświadczenia, którego mocą doszłoby do ustalenia dopuszczalności zawarcia wspomnianej umowy, tj. oświadczenia woli, które kreowałoby, a nie potwierdzało określony stan faktyczny lub prawny. Z przywołanych przepisów kpa wynika, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu. Nie ma ono charakteru prawotwórczego. Przy jego pomocy organ nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W świetle powyższych wywodów należało zatem uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 218 § 1 i 2 w zw. z art. 220 § 1 pkt 2 lit. a kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 i art. 151 tej ustawy w zw. z art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 oraz w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 w zw. z art. 218 § 2 kpa okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.