III OSK 1984/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp.j. z siedzibą w U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3335/18 w sprawie ze skargi A. sp.j. z siedzibą w U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 18 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. j. z siedzibą w U. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 18 października 2018 r. w przedmiocie "odmowy wydania zgody na realizację przedsięwzięcia". W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że spółka złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji ośmiu budynków inwentarskich do ściółkowego chowu brojlerów kurzych, o łącznej liczbie stanowisk 352 000 szt./cykl (1.408 DJP) oraz wydajności 2 112 000 szt./rok, w obrębie Fermy Drobiu w miejscowości [...], w granicach działek o nr ew. [...]/1, [...]/2, [...]/1, [...]/2. Do wniosku został dołączony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd I instancji szczegółowo opisał przebieg postępowania administracyjnego, które zakończyło się decyzją Wójta Gminy Stupsk z 31 sierpnia 2018 r. odmawiającą wyrażenia zgody na realizacje przedsięwzięcia. Na skutek odwołania spółki, decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 18 października 2018 r. Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do wydanego w toku postępowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1124/16. Sąd wskazał wówczas na konieczność ponowienia procedury uzgodnienia oraz udziału społeczeństwa. Ponadto Sąd I instancji odniósł się do drugiego z wydanych w tym postępowaniu wyroków tj. wyroku w sprawie, który dotyczył jednak tylko wykładni art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w obszerny i wyczerpujący sposób odniósł się do opinii organu inspekcji sanitarnej oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie. Spółka nie podważyła skutecznie stanowiska organów współdziałających. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. W pierwszej kolejności spółka sformułowała wnioski procesowe wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji z 31 sierpnia 2018 r. Ponadto, z ostrożności procesowej, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Spółka wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej oraz prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, w tym związanych z niewłaściwą oceną przez organ odwoławczy zgodności wariantu alternatywnego z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego możliwości zmiany postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przez odmienne rozstrzygnięcie przedmiotu uzgodnienia przez organ odwoławczy, jak i zarzutu w zakresie sposobu wykazania przez organ I instancji, że w trakcie postępowania zmieniły się okoliczności dotyczące możliwości zaopatrzenia przedsięwzięcia w wodę. W ocenie spółki, doprowadziło to do braku rozstrzygnięcia istoty sprawy przez Sąd I instancji, który oparł rozstrzygnięcie na okolicznościach nie mających co do zasady charakteru spornego, ale nie dostrzegł istoty zarzutów zawartych w skardze. Po drugie, art. 135 p.p.s.a. przez brak dokonania merytorycznej weryfikacji postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie wydanego w tej sprawie. W ocenie spółki, postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Polegało to na niezasadnym uznaniu, że spółka nie wykonała obowiązków wskazanych przez organ uzgodnieniowy w sytuacji, gdy organ ten wymagał uzupełnienia raportu o elementy, które były już poprzednio przedmiotem uzgodnienia (dotyczyło to elementów związanych z gospodarką wodno-ściekową). Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie żądał zmiany raportu w zakresie związanym z wariantem alternatywnym, gdzie w sposób sprzeczny z przepisami i orzecznictwem sądowym uznano, że wariant alternatywny nie może dotyczyć hodowli innego rodzaju (choć zbliżonej) do tej, która była przedstawiona w wariancie podstawowym (w wariancie podstawowym spółka zakładała produkcję brojlerów, w wariancie alternatywnym - kur rodzicielskich). Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy środowiskowej oraz k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ została oparta na wadliwie sformułowanych zarzutach. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające, odnosi się do istoty zarzutów skargi i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Po drugie, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r., III OSK 5636/21, z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13, z 17 maja 2018 r., I FSK 205/18). Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10). W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 p.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu pierwszej instancji lub innego rozstrzygnięcia wydanego w granicach sprawy, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia w tym zakresie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2012 r., I OZ 677/12). Jednocześnie wzruszenie rozstrzygnięcia wydanego w granicach sprawy jest możliwe jedynie w sytuacji, w której skarga została uwzględniona, co w tej sprawie nie miało miejsca. Ponadto, formułując tego rodzaju zarzut kasacyjny spółka powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które jej zdaniem zostały naruszone przez organ uzgodnieniowy. Spółka wskazała, że postanowienie uzgodnieniowe zostało wydane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale pomimo tego wskazała na wadliwości związane z wezwaniem spółki do uzupełnienia raportu. Wskazując zatem na tego rodzaju uchybienia spółka powinna zakwestionować przepisy prawa materialnego odnoszące się do poszczególnych, prawnie uregulowanych elementów raportu, które jej zdaniem zostały naruszone tego rodzaju nieprawidłowym wezwaniem. Dotyczy to w szczególności kwestii wariantów przedsięwzięcie, których zakres został szczegółowo uregulowany w przepisach ustawy środowiskowej. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Zarzut ten został błędnie sformułowany. Powołane normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.