IV SAB/Wa 270/19

Dnia 13 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: , Przewodnicząca asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie zawarcia umowy z inwestorem w sprawie dopłat do czynszu p o s t a n a w i a odrzucić skargę. [...] sp. z o.o. (dalej Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] poprzez zaniechanie prowadzenia czynności nakazanych prawem, tj. procedury, określonej w art. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz.U. 2018 poz. 1540) - wobec chęci zawarcia przez Inwestora umowy dotyczącej inwestycji mieszkaniowej na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Należy wyjaśnić, że zarządzeniem z dnia 2 kwietnia 2019 r. Sąd powyższą skargę wyłączył ze sprawy IV SAB/Wa 58/19 z uwagi na odrębny przedmiot zaskarżenia. W skardze tej bowiem zawarto obok ww. skargi, także skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] poprzez zaniechanie prowadzenia czynności nakazanych prawem, tj. procedury, określonej w art. 7 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018 r., poz. 1496) - wobec złożenia przez Skarżącego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] (IV SAB/Wa 58/19) oraz na bezczynność Gminy [...] na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania(Dz.U. 2018 poz. 1540) - wobec nie przyjęcia przez gminę aktu prawa miejscowego określającego zasady przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu oraz maksymalną wysokość dochodu gospodarstwa domowego (IV SAB/Wa 269/19). Wobec powyższego Spółka w skardze wniosła o: a) powierzenie dokonania czynności na ryzyko i koszt Gminy - organowi nadzoru na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym; b) w razie nieuwzględnienia powyższego - nakazanie Wójtowi Gminy [...] dokonania zaniechanych czynności; c) w przypadku gdyby powyższe okazało się niemożliwe - dokonanie czynności zastępczych przez Sąd na podstawie art. 149 § 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej P.p.s.a.); d) w przypadku gdyby powyższe okazało się niemożliwe - nakazanie dokonania czynności Wójtowi na podstawie art. 149 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 11 września 2018 r. Spółka złożyła w kancelarii Urzędu Gminy [...], kierowane do Rady Gminy [...] za pośrednictwem Wójta Gminy [...] pismo zatytułowane: "Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej". Wójt Gminy [...] po przeprowadzeniu analizy wniosku dostrzegł szereg braków zawartych w tym wniosku, w związku z tym na podstawie art. 7 ust. 9 tejże ustawy zostało wystosowane wezwanie z dnia 13 września 2018 r. do Spółki o uzupełnienie ww. wniosku o dane i szereg kluczowych zbiorów informacji niezbędnych do jego procedowania. Wezwanie zawierało pouczenie, iż nie uzupełnienie braków w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W dniu 3 października 2018 r. Spółka złożyła pismo zatytułowane: "Uzupełnienie wniosku z dnia 11 września 2018 r.". Wójt Gminy [...] po przeprowadzeniu powtórnej analizy pisma z dnia 3 października 2018 r. oraz wniosku z dnia 11 września 2018 r. złożonego przez Spółkę stwierdził, że tzw. "Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej" nie został właściwie uzupełniony i nie może być w tej formie procedowany. Brakiem, który zdaniem Wójta powinien poprzedzać złożenie właściwego wniosku o ustalenie lokalizacji było nie uzyskanie przez Inwestora decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla wszystkich inwestycji jakie Inwestor zamierzał realizować w etapach na działce ew. nr [...] we wsi [...]. W tej sytuacji Wójt Gminy pismem z dnia 12 października 2018 r. powiadomił Spółkę, iż pismo - wniosek o ustalenie lokalizacji mieszkaniowej pozostaje bez rozpatrzenia z powodu jego nie uzupełnienia zgodnie z wcześniejszym wezwaniem. Pismem z dnia 29 października 2018 r. Spółka odpowiedziała na ww. pismo Wójta Gminy [...]. W piśmie tym Inwestor potwierdził chęć wybudowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych i kliniki ortopedycznej. Pismo wpłynęło do kancelarii Urzędu Gminy w dniu 31 października 2018 r. Pismem z dnia 29 listopada 2018 r. Wójt Gminy [...] powiadomił Spółkę, iż nie ma możliwości ponowić postępowania już zamkniętego o czym była informacja wcześniej i pozostaje bez rozpatrzenia z powodu jego nie uzupełnienia zgodnie z wcześniejszym wezwaniem. W dniu 21 grudnia 2018 r. Spółka złożyła skargę na bezczynność Wójta Gminy [...]. Odnosząc się do zarzutu skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania Wójt Gminy podniósł, że jest on nieuzasadniony. Wójt wskazał, że art. 7 ustawy o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania nie wprowadza obowiązku zawarcia umowy między gminą a inwestorem realizującym inwestycję mieszkaniową. Umowa taka jest całkowicie dobrowolna. Natomiast art. 7 jednoznacznie stanowi, że dopłaty do czynszu najemcom mogą być udzielone jeżeli w związku z inwestycją mieszkaniową została zawarta umowa między Inwestorem realizującym tę inwestycję, a gminą właściwą miejscowo dla tej inwestycji. Zatem nie interes faktyczny Inwestora decyduje o tym, czy umowa zostanie zawarta, a interes i potrzeby gminy w zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. Wójt także zwrócił uwagę, że Gmina [...] zabudowywana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Nie istnieje naglący problem braku wielorodzinnej zabudowy socjalnej czy komunalnej. Mieszkańcy [...] budują następne domy i zaspokajają potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sąd obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają, stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i inne czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione szczegółowo w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. bądź w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego lub podjęcia czynności pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. W sprawie niniejszej Skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Wójta Gminy przejawiającą się w niezawarciu umowy z Inwestorem dotyczącej inwestycji mieszkaniowej na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz.U. 2018 poz. 1540). W przepisie tym określono warunki zawarcia umowy między inwestorem a gminą. W myśl art. 7 ww. ustawy dopłaty mogą zostać udzielone, jeżeli w związku z inwestycją mieszkaniową została zawarta umowa między inwestorem realizującym tę inwestycję a gminą właściwą miejscowo dla tej inwestycji. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że przepisy art. 7, art. 8 i art. 9 regulują warunki dotyczące inwestycji, gospodarowania lokalami mieszkalnymi i naboru najemców, przesądzające de facto o prawie do dopłat. W myśl art. 7 dopłaty mogą być udzielone, jeżeli z realizacją inwestycji mieszkaniowej obejmującej lokale mieszkalne, w ramach najmu których mogą być stosowane dopłaty, jest związana umowa zawarta między inwestorem a gminą właściwą miejscowo dla danej inwestycji. Obowiązek zawarcia umowy został podyktowany m.in. potrzebą wsparcia realizacji lokalnej polityki mieszkaniowej oraz zapewnienia gminie wpływu na realizację programu na terenie jej właściwości. W ocenie projektodawcy istotne jest zapewnienie, by w systemie opierającym się na naborze najemców spełniających określone kryteria uchwalane przez radę gminy i dopłatach do czynszów udzielanych ze środków publicznych niezbędne było podpisanie umów gmina-inwestor określających podstawowe parametry planowanych inwestycji. Warto przy tym podkreślić, że ustawa określa jedynie katalog spraw do dalszego doprecyzowania w umowie, szczegółowe zapisy będą przedmiotem zgody obu stron umowy. Przedmiotem wskazanej umowy będą postanowienia istotne z punktu widzenia samej umowy, np. warunki i konsekwencje jej rozwiązania, również dla systemu dopłat. Z uwagi na rynkowy charakter inwestycji mieszkaniowej objętej umową niezasadne jest regulowanie wspomnianej sytuacji na poziomie ustawy, ale oddanie materii do swobodnego ukształtowania przez strony zgodnie z zasadą swobody umów. Poza tym, na co także zwrócono uwagę, umowa z inwestorem jest dobrowolna. Jeżeli zatem gmina stwierdzi, że nie ma interesu w przystąpieniu do systemu, np. w sytuacji, gdy jest w stanie sama zaspokoić potrzeby mieszkaniowe członków lokalnej wspólnoty z wykorzystaniem innych instrumentów (np. budownictwa komunalnego), to tego nie uczyni. Innymi słowy instrument może stanowić istotne narzędzie realizacji lokalnej polityki mieszkaniowej, która wpisuje się w zadania własne gminy (uzasadnienie do projektu ustawy, niniejszy tekst pochodzi ze stron internetowych Sejmu (http://www.sejm.gov.pl) i Senatu (http://www.senat.gov.pl)). Wobec powyższego i stanowiska Spółki, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie Skarżąca oczekuje od organu, dokonania określonej czynności zmierzającej do nawiązania stosunku cywilnoprawnego w postaci umowy w przedmiocie dopłat w myśl art. 7 ustawy. Omawiana skarga dotyczy zatem roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. nr 16 poz. 93 ze zm.), powiązanych jedynie z ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz.U. 2018 poz. 1540). Tym samym Skarżąca nie mogła skutecznie na drodze postępowania administracyjnego domagać się podjęcia przez Wójta Gminy aktywności w oczekiwanym zakresie. Sprawa ewentualnego zawarcia lub nie umowy, o której mowa w art. 7 ww. ustawy nie podlega rozstrzygnięciu w drodze jednostronnego, indywidualnego aktu administracyjnego bądź czynności, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. W konsekwencji nie może również być przedmiotem skargi na bezczynność, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Poza tym – jak wskazano w uzasadnieniu projektu do ustawy - umowa z inwestorem jest dobrowolna, a zatem gmina dopiero jeżeli stwierdzi, że nie jest w stanie sama zaspokoić potrzeb mieszkaniowych członków lokalnej wspólnoty z wykorzystaniem innych instrumentów (np. budownictwa komunalnego), to zawiera taką umową pod określonymi w ustawie warunkami. Jak wynika ze stanowiska organu, takiej potrzeby obecnie Wójt nie stwierdził. Należy wyjaśnić też, że skarga na bezczynność służy zmuszeniu organu administracji do wydania rozstrzygnięcia, dokonania czynności, jednakże nie służy do zmuszenia tego organu do wydania rozstrzygnięcia lub dokonania czynności o określonej treści. Z pewnością nie służy przymuszeniu do zawarcia umowy cywilnoprawnej, nawet gdy warunkuje ona późniejsze akty czy czynności o charakterze publicznoprawnym. Z powyższych względów skarga podlega zatem odrzuceniu – jako niedopuszczalna - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.