IV SAB/Wa 269/19

Dnia 13 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: , Przewodnicząca asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Gminy [...] w przedmiocie podjęcia uchwały dotyczącej kryteriów zawierania umów najmu p o s t a n a w i a odrzucić skargę. [...] sp. z o.o. (dalej Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Gminy [...] wobec nie przyjęcia przez gminę aktu prawa miejscowego określającego zasady przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu oraz maksymalną wysokość dochodu gospodarstwa domowego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz.U. 2018 poz. 1540). Należy wyjaśnić, że zarządzeniem z dnia 2 kwietnia 2019 r. Sąd powyższą skargę wyłączył ze sprawy IV SAB/Wa 58/19 z uwagi na odrębny przedmiot zaskarżenia. W skardze tej bowiem zawarto obok ww. skargi, także skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] poprzez zaniechanie prowadzenia czynności nakazanych prawem, tj. procedury, określonej w art. 7 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018 r., poz. 1496) - wobec złożenia przez Skarżąca wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] (IV SAB/Wa 58/19) oraz na bezczynność Wójta Gminy [...] poprzez zaniechanie prowadzenia czynności nakazanych prawem, tj. procedury, określonej w art. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz.U. 2018 poz. 1540) - wobec chęci zawarcia przez Inwestora umowy dotyczącej inwestycji mieszkaniowej na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] (IV SAB/Wa 270/19). Wobec powyższego Spółka wniosła w skardze o: a) powierzenie dokonania czynności na ryzyko i koszt Gminy- organowi nadzoru na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym; b) w razie nieuwzględnienia powyższego - nakazanie Wójtowi Gminy [...] dokonania zaniechanych czynności; c) w przypadku gdyby powyższe okazało się niemożliwe - dokonanie czynności zastępczych przez Sąd na podstawie art. 149 § 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej P.p.s.a.); d) w przypadku gdyby powyższe okazało się niemożliwe - nakazanie dokonania czynności Wójtowi na podstawie art. 149 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 11 września 2018 r. Spółka złożyła w kancelarii Urzędu Gminy [...], kierowane do Rady Gminy [...] za pośrednictwem Wójta Gminy [...] pismo zatytułowane: "Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej". Wójt Gminy [...] po przeprowadzeniu analizy wniosku dostrzegł szereg braków zawartych w tym wniosku, w związku z tym na podstawie art. 7 ust. 9 tejże ustawy zostało wystosowane wezwanie z dnia 13 września 2018 r. do Spółki o uzupełnienie ww. wniosku o dane i szereg kluczowych zbiorów informacji niezbędnych do jego procedowania. Wezwanie zawierało pouczenie, iż nie uzupełnienie braków w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W dniu 3 października 2018 r. Spółka złożyła pismo zatytułowane: "Uzupełnienie wniosku z dnia 11 września 2018 r." Wójt Gminy po przeprowadzeniu powtórnej analizy pisma z dnia 3 października 2018 r. oraz wniosku z dnia 11 września 2018 r. złożonego przez Spółkę stwierdził, że tzw. "Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej" nie został właściwie uzupełniony i nie może być w tej formie procedowany. Brakiem, który zdaniem Wójta powinien poprzedzać złożenie właściwego wniosku o ustalenie lokalizacji było nie uzyskanie przez Inwestora decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla wszystkich inwestycji jakie Inwestor zamierzał realizować w etapach na działce ew. nr [...] we wsi [...]. W tej sytuacji Wójt Gminy pismem z dnia 12 października 2018 r. powiadomił Spółkę, iż pismo - wniosek o ustalenie lokalizacji mieszkaniowej pozostaje bez rozpatrzenia z powodu jego nie uzupełnienia zgodnie z wcześniejszym wezwaniem. Pismem z dnia 29 października 2018 r. Spółka odpowiedziała na ww. pismo Wójta Gminy [...]. W piśmie tym Inwestor potwierdził chęć wybudowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych i kliniki ortopedycznej. Pismo wpłynęło do kancelarii Urzędu Gminy w dniu 31 października 2018 r. Pismem z dnia 29 listopada 2018 r. Wójt Gminy [...] powiadomił Spółkę, iż nie ma możliwości ponowić postępowania już zamkniętego o czym była informacja wcześniej i pozostaje bez rozpatrzenia z powodu jego nie uzupełnienia zgodnie z wcześniejszym wezwaniem. W dniu 21 grudnia 2018 r. Spółka złożyła skargę na bezczynność Gminy [...]. Odnosząc się do zarzutu skargi będącej przedmiotem niniejszej sprawy Wójt uznał go za niezasadny. W ocenie Wójta Skarżącej nie przysługuje żaden interes prawny przy podejmowaniu lub nie przez Radę Gminy uchwały, o których mowa w art. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Uchwała, o której mowa w tym przepisie podejmowana jest przez Radę Gminy, stosownie do potrzeb w celu określenia zasad przeprowadzenia naboru wniosków na zawarcie umowy najmu, kryteriów pierwszeństwa oraz niektórych warunków finansowych towarzyszących umowie najmu. Ponadto podejmowanie ww. uchwały byłoby bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy nie istnieje umowa pomiędzy gminą a inwestorem zawarta w trybie art. 7 tej samej ustawy. Wójt także zwrócił uwagę, że Gmina [...] zabudowywana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Nie istnieje naglący problem braku wielorodzinnej zabudowy socjalnej czy komunalnej. Mieszkańcy [...] budują następne domy i zaspokajają potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1032 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (por. postanowienia NSA z 4 września 2012 r., II GSK 1324/12 i 17 lipca 2012 r., I OSK 1620/12 oraz z 7 lipca 2010 r., II GSK 737/10, LEX nr 663493, a także B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 378). Według tego poglądu zawarte w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a sformułowanie "w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a" oznacza, iż sąd administracyjny rozpoznaje skargi tylko na tak kwalifikowaną bezczynność organów administracji, tj. na ich niedziałanie, w sytuacji gdy łącznie są spełnione dwie przesłanki: po pierwsze, są one zobowiązane zająć stanowisko w jednej z wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. prawnych form działania, po drugie zaś, wyrażenie stanowiska w danej formie jest poddane kontroli sądu administracyjnego, czyli nie zachodzą wyłączenia, o których mowa w art. 5 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w ustawach szczególnych. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności Gminy w przedmiocie nie przyjęcia przez gminę aktu prawa miejscowego określającego zasady przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu oraz maksymalną wysokość dochodu gospodarstwa domowego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz.U. 2018 poz. 1540). Przepis ten odnosi się do określenia przez gminę zasad przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji oraz kryteriów pierwszeństwa. Rada gminy w ww. uchwale określa ponadto zasady przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu. Może tu wskazać, przykładowo, materię wniosku o zawarcie umowy najmu i jego załączników, miejsce publikacji ogłoszenia o naborze, materię wynikającą ze struktury mieszkań, postępowanie w przypadku rezygnacji osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu z dalszego uczestnictwa w naborze etc. (niniejszy tekst pochodzi ze stron internetowych Sejmu (http://www.sejm.gov.pl) i Senatu (http://www.senat.gov.pl)). W ocenie Sadu skoro określenie warunków zwarcia umowy, następuje w drodze uchwały organu stanowiącego gminy, w myśl 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga w przedmiotowej sprawie na bezczynność w tej sprawie nie przysługuje. Uchwała jednostki samorządu terytorialnego nie jest bowiem żadnym z aktów wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., na które przysługiwałaby skarga na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Ustawodawca wyłączył bowiem z zakresu kontroli sądu, sprawowanej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., bezczynność organów w sprawach określonych w punkcie 5, tj. aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zdaniem Sądu, podstawy uwzględnienia skargi Spółki na bezczynność Gminy nie mógł również stanowić przepis szczególny w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a., tj. art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – regulujący specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przepis ten uprawnia do wniesienia skargi na organ gminy, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo podejmuje czynności prawne lub faktyczne naruszające prawa osób trzecich. Unormowanie zawarte we wskazanym przepisie będzie miało zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy jedynie obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia normy prawnej, z której wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Żaden przepis analizowanej ustawy, jak i innej nie zobowiązuje organu gminy do podjęcia uchwały we wnioskowanym przez Skarżącą przedmiocie, lecz przyznaje radzie gminy wyłącznie uprawnienie do podjęcia uchwały w trybie art. 8 ustawy. Niedopuszczalna zatem będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (zob. postanowienie NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., II OSK 130/16, CBOSA). Ponadto należy skazać, że w ocenie projektodawcy istotne jest zapewnienie, by w systemie opierającym się na naborze najemców spełniających określone kryteria uchwalane przez radę gminy i dopłatach do czynszów udzielanych ze środków publicznych niezbędne było podpisanie umów gmina-inwestor określających podstawowe parametry planowanych inwestycji. Jak wynika z akt sprawy, powyższe umowy nie zostały w sprawie zawarte. Poza tym w projekcie podniesiono, że przekazanie zasad przeprowadzania naboru wniosków oraz wyboru kryteriów i ich parametryzacji materii uchwały uzasadnia przede wszystkim ich uwarunkowanie lokalną sytuacją mieszkaniową. Istotność kryteriów w kontekście danego naboru zależy od wyników analizy sytuacji mieszkaniowej na danym terenie i występujących w tym zakresie niezaspokojonych potrzeb. Tymczasem z odpowiedzi na skargę jednoznacznie wynika, że obecnie na terenie Gminy [...] mieszkańcy zaspokoją swoje potrzeby mieszkaniowe i nie istnieje problem braku wielorodzinnej zabudowy socjalnej czy komunalnej. Mieszkańcy [...] budują bowiem następne domy we własnym zakresie. Wobec powyższych uwag, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił skargę.