II GSK 737/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SAB/Kr 17/10 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w K. w sprawie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji adwokackiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SAB/Kr 17/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w K., odrzucił skargę oraz nakazał zwrócić skarżącemu wpis sądowy w kwocie 100 złotych. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, iż pismem z dnia 2 lutego 2010 r. A. K. wniósł skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w K. polegającą na braku rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2009 r. o wydanie zaświadczenia o odbyciu przez niego aplikacji adwokackiej w rozumieniu art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka w K. wniosła o odrzucenie skargi, gdyż w jej ocenie, przedmiot zaskarżenia nie mieścił się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Okręgowa Rada Adwokacka w K. stwierdziła, że zaświadczenie nie jest zaskarżalne do sądu administracyjnego, gdyż nie jest ono innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Zdaniem Rady, skoro więc samo zaświadczenie nie jest zaskarżalne do sądu administracyjnego, to nie przysługuje również skarga na bezczynność organu polegająca na jego nie wydaniu. Ponadto Okręgowa Rada Adwokacka w K. wskazała, iż w dniu 4 lutego 2010 r. wydano skarżącemu zaświadczenie o odbyciu aplikacji. Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał na treść art. 3 p.p.s.a. i stwierdził, że zaświadczenie, o wydanie którego skarżący się starał pozostaje poza wskazanym w art. 3 cytowanej ustawy zakresem kognicji sądu administracyjnego. Nie jest ono bowiem ani decyzją ani postanowieniem ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jedynie stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie ma więc charakter deklaratoryjny. Na zaświadczenie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego wobec czego skarga nie przysługuje również na bezczynność polegającą na niewydaniu zaświadczenia. Skargą kasacyjną A. K. zaskarżył powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) od Okręgowej Rady Adwokackiej w K. zwrotu kosztów postępowania tytułem wpisu w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenia adwokata za sporządzenie skargi kasacyjnej w kwocie 240 zł. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to w szczególności art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na bezczynność organu w przedmiocie żądania przez skarżącego wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji adwokackiej na podstawie art. 217 § 3 K.p.a. w zw. z art. 76 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze. W uzasadnieniu podniesiono, iż Sąd pominął zgromadzony w sprawie materiał, w tym pismo procesowe skarżącego z dnia 2 marca 2010 r. wraz z dokumentami załączonymi do tego pisma. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż skarżący wnioskował o wyznaczenie rozprawy, której nie wyznaczono, uczyniono to zatem z obrazą art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i tym samym pozbawiono skarżącego możliwości obrony swoich praw. Kasator podniósł również, iż skarżący na rażące naruszenie prawa przez ORA zachował się właściwie, tj. zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 465/08, gdzie wyrażono pogląd, iż bezczynność w sprawie wydania zaświadczenia należy kwestionować wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący spełnił ten warunek przed wniesieniem skargi na bezczynność, wzywając ORA w K. do usunięcia naruszenia prawa. W opinii autora skargi kasacyjnej skarga była dopuszczalna tym bardziej, że ustawowy obowiązek wydania zaświadczenia spoczywał na Okręgowej Radzie Adwokackiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie odnieść się należy do postawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w którym zarzuca się nieważność postępowania poprzez pozbawienie skarżącego prawa do obrony w wyniku pominięcia, w ocenie autora skargi kasacyjnej, przez Sąd pierwszej instancji materiału zgromadzonego w sprawie i niewyznaczeniu rozprawy, o co skarżący wnioskował w piśmie z dnia 22 marca 2010 r. Rozprawa służy merytorycznemu załatwieniu sprawy. Natomiast odrzucenie skargi jest w istocie stwierdzeniem jej niedopuszczalności, a wręcz odmową merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, która może nastąpić na każdym etapie postępowania, zarówno na rozprawie, jak i na posiedzeniu niejawnym, jeśli tylko wystąpi jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Z kolei jednoznaczne brzmienie art. 58 § 3 zd. 2 pozostawia do uznania sądu, czy odrzucenie skargi nastąpi na posiedzeniu jawnym (postanowienie NSA z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt II OSK 747/06). Podzielając stanowisko wyrażone w powyżej przytoczonym postanowieniu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał postawiony w tym zakresie zarzut skarżącego za niezasadny, bowiem Sąd pierwszej instancji nie rozpatrywał merytorycznie sprawy, a jedynie zbadał dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność organów, zaś prawo strony do obrony zostało nienaruszone, bowiem miała ona prawo do wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę, z którego to prawa skorzystała. Jak wskazał to Sąd pierwszej instancji przedmiotem skargi A. K. była skarga na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej polegająca na niewydaniu skarżącemu zaświadczenia o odbyciu aplikacji adwokackiej. Sąd pierwszej instancji odrzucając tę skargę w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdził, że wobec pozostawania poza kognicją sądu administracyjnego (art. 3 p.p.s.a.) kwestii wydania zaświadczenia – nie przysługuje na nie skarga do sądu to również niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu w zakresie, jaki obejmowała skarga wniesiona przez A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący nie zgodził się z tym stanowiskiem, podnosząc, iż na organie ciążył ustawowy obowiązek wydania zaświadczenia wynikający z ustawy i jego niewydanie stanowiło naruszenie prawa, zaś skarżącemu przysługiwała skarga na bezczynność organu w tym zakresie w szczególności, iż przed jej wniesieniem do Sądu wezwał on organ do usunięcia naruszeń prawa. Z treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, iż Sąd odrzuca skargę, jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a która to właściwość określona została w art. 3 tej ustawy. W § 2 powołanego art. 3 p.p.s.a., określono zakres jakim objęta jest sądowa kontrola działalności administracji publicznej, zaś punkt 4 stanowi, że kontrola ta obejmuje inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Istotnym zatem było w pierwszej kolejności rozważenie charakteru zaświadczenia, o którym mowa w art. 76 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, na tle wskazanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak wskazał to Sąd pierwszej instancji przyjmuje się, iż zaświadczenie nie jest zaskarżalne do sądu, bowiem nie jest ono aktem lub inną czynnością z zakresu administracji w rozumieniu tego przepisu, co wynika z faktu, że nie przyznaje ono, nie stwierdza ani nie uznaje prawa lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, stwierdza jedynie istnienie określonych faktów albo stanu prawnego. Stanowi stwierdzenie przez organ administracji tego, co jest mu wiadome, przy czym nie rozstrzyga żadnej sprawy. Przepisy ustawy Prawo o adwokaturze, nakładają na organy adwokatury, właściwe ze względu na miejsce odbycia aplikacji przez aplikanta, wydania na jego wniosek zaświadczenia o odbyciu tej aplikacji, które to zaświadczenie następnie aplikant składa w celu przystąpienia do adwokackiego egzaminu (art. 76 ust. 4, art. 77b ustawy Prawo o adwokaturze). Przepis art. 78 a tej ustawy stanowi natomiast, iż okręgowe rady adwokackie każdego roku, w terminie 7 dni od dnia zakończenia aplikacji, przekazują właściwej terytorialnie komisji egzaminacyjnej oraz Ministrowi Sprawiedliwości listę osób, które odbyły aplikację adwokacką. Oznacza to, iż w istocie wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji ma charakter deklaratoryjny stwierdzający odbycie przez określoną osobę aplikacji adwokackiej, a o którym to fakcie organy adwokackie informują właściwe komisje egzaminacyjne i Ministra Sprawiedliwości. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, iż czynność, jaką jest wydanie zainteresowanemu (aplikantowi) zaświadczenia określonego w art. 76 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze nie mieści się w pojęciu innych aktów lub czynności z zakresu administracji (...), o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro natomiast skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone formy działania organów administracji publicznej oznacza to, że skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3, art. 3 § 3 pkt 4 i 4a oraz wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi (postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 496/08). Tym samym brak jest podstaw do uznania, iż Sąd pierwszej instancji naruszył zaskarżonym postanowieniem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w zw. art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.