II SA/Wa 205/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi małoletniego S. B. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego D. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późń. zm.; dalej k.p.a. ), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. W., przedstawiciela ustawowego małoletniego syna S. B., utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 z późn. zm.; dalej: ustawy o emeryturach i rentach z FUS), o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu P. B.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie. Wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W pierwszej kolejności zatem bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej, a następnie wnioskodawcy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podał, że w przedmiotowej sprawie świadczenie w drodze wyjątku (renta rodzinna w drodze wyjątku) nie może być przyznane wnioskodawcy, bowiem nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których jego ojciec nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W toku postępowania ustalono, że P. B. zmarły ojciec małoletniego S. B. na przestrzeni 46 lat życia udowodnił tylko 11 lat, 1 miesiąc i 6 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, nie udokumentowano żadnego z tych okresów. Ponadto od dnia 1 września 2000 r. do dnia 18 czerwca 2002 r., od 5 lipca 2002 r. do 28 marca 2004 r, oraz od 1 lipca 2006 r. do 24 października 2016 r., tj. do dnia śmierci, ojciec dziecka nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności potwierdzonej opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. We wskazanych przerwach nie była wobec ojca dziecka orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od jego woli, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Z posiadanej dokumentacji wynika, że ojciec dziecka w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 sierpnia 2000 r. prowadził działalność gospodarczą, jednakże za okres od 1 grudnia 1999 r. do 31 sierpnia 2000 r. nie zostały opłacone składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W oświadczeniu z [...] września 2018 r. matka małoletniego dziecka wskazała, że ojciec dziecka pracował dorywczo za granicą, jednakże nie opłacał z tego tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Organ zwrócił uwagę, że kwestia trudnej sytuacji materialnej nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi małoletniego S. B., reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego D. W., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona wniosła o jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niedopełnienie obowiązku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia, co skutkowało zanegowaniem wypełnienia wszystkich warunków do przyznania świadczenia emerytalnego w drodze wyjątku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w ocenie wnoszącej skargę, organ naruszył również art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i skutkowało zanegowaniem wypełnienia wszystkich warunków do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuciła także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z bezzasadnym utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2018 r. w sytuacji, gdy należało uchylić przedmiotową decyzję i orzec o przyznaniu świadczenia. Jej zdaniem organ naruszył również, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, przepis prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez jego błędną subsumcję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że szczególną okolicznością w sprawie nie jest sytuacja osobista i materialna, wnoszącej skargę ani też nie mogą one być odnoszone do osoby jej małoletniego syna. Dla oceny zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności istotny jest cały okres poprzedzający moment wystąpienia o świadczenie w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia wniosku. Okoliczności te mają odnosić się do osoby ubezpieczonego i przebiegu jego ubezpieczenia, i to w okresie przed zaistnieniem zdarzenia, które aktywność zawodową wykluczyło - a tych, jak twierdzi organ, skarżąca nie wykazała, nie zaś do nawet najtrudniejszej aktualnej, z daty wniosku, sytuacji osobistej wnioskodawczyni i jej dziecka. Zatem by stwierdzić, czy w sprawie okoliczności takie zaistniały, konieczne jest zbadanie sytuacji zmarłego ojca dziecka w okresie, kiedy będąc osobą zdrową i w pełni zdolną do pracy nie podejmował jej w długich okresach. Analizując okoliczności, leżące po stronie zmarłego P. B., organ ustalił, że z akt nie wynika żadne uzasadnienie dla przerw w jego ubezpieczeniu. Wskazał, że za szczególne okoliczności winno uważać się wyłącznie wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi zatem tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności, to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku (vide: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1845/17; wyrok NSA dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2088/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Taką szczególną okolicznością w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie jest fakt niestabilnej sytuacji na rynku pracy, zagrożenie bezrobociem, czy też samo bezrobocie. Są to bowiem zjawiska, które immanentnie występują w gospodarce rynkowej. Uznanie bezrobocia za szczególną okoliczność w praktyce powodowałoby obowiązek przyznawania powyższego świadczenia nie w drodze wyjątku lecz powszechnie (vide: wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2314/16; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1844/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym bycie bezrobotnym nie zwalnia bezrobotnego z własnej aktywności w kierunku poszukiwania zatrudnienia, nie usprawiedliwia wieloletniej pracy bez ubezpieczenia ani nie wyłącza odpowiedzialności za rezygnację z opłacania składek na własne ubezpieczenie społeczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do jednoznacznego przyjęcia, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty w trybie zwykłym musi być spowodowane "szczególnymi okolicznościami"; 2) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych wyżej przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość (zob. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 378/08). Należy podkreślić, iż brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes ZUS. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ winien jednak pamiętać, iż owo uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy. Uznaniowość nie oznacza wszak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z drugiej zaś przepisy k.p.a., które znajdują tu zastosowanie, w myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru, określonego sposobu załatwienia sprawy, dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 2051/11; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem nie nosi cech dowolności i została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, po wszechstronnym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Prezes ZUS słusznie wskazał, iż wnioskowana renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w związku z czym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie przesłanek przez zmarłego ojca małoletniego S. B., a następnie przez niego samego. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, iż w sprawie nie została spełniona pierwsza ze wskazanych wyżej przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem nie można było stwierdzić, iż za życia P. B. zaistniały szczególne okoliczności, które wykluczyły możliwość uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Niezależnie od tego, iż przedstawiciel ustawowy małoletniego nie wykazała – ani we wniosku, ani w toku postępowania prowadzonego przez Prezesa ZUS – by w odniesieniu do zmarłego ojca dziecka takie szczególne okoliczności wystąpiły. Przypomnieć trzeba, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS, choć posługuje się pojęciem szczególnych okoliczności, to nie precyzuje, jak należy je definiować. W doktrynie i orzecznictwie wypracowano więc jednolite stanowisko, zgodnie z którym, dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, by w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. W konsekwencji, za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Do zdarzeń takich nie można bowiem zaliczyć świadczenia pracy "na czarno" bez ubezpieczenia. Również problemy ze znalezieniem legalnej pracy nie mogą zostać uznane za okoliczność szczególną, usprawiedliwiającą niewypracowanie wymaganego okresu w celu uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku starającego się o to świadczenie, bowiem nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia szczególnych okoliczności, czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Prezesa ZUS, iż za życia P. B. nie wystąpiły takie okoliczności, które można uznać za szczególne, w rozumieniu przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Poza przedmiotem sporu pozostaje okoliczność, iż w ciągu 46 lat jego życia udowodniono jedynie 11 lat, 1 miesiąc i 6 dni okresów składkowych i nieskładkowych łącznie, zaś w latach 2000-2002, 2002-2004 oraz 2006-2016 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności, popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Istotne jest przy tym to, że wnosząca skargę nie wykazała, by ojciec dziecka był za życia całkowicie niezdolny do pracy, czy też by wystąpiły takie niezależne od niego i obiektywnie niemożliwe czy trudne do przezwyciężenia okoliczności, które uniemożliwiły mu wykonywanie zatrudnienia. Jak to na wstępie wskazano, niespełnienie już tylko jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 2 tej ustawy.