II SA/Bk 167/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skarg Gminy B. i Miasta B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego Repetytorium numer [...] z dnia [...] marca 1975 r. K. G. i T. R. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) sprzedali na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w B. przy ul. [...] oznaczoną numerami: [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. Prezydent Miasta B. zawiadomił K. G. i T. R. jako byłych właścicieli o podjęciu czynności zmierzających do zbycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i działka nr [...], i na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. poinformował, że istnieje możliwość wystąpienia z wnioskiem o zwrot przejętych nieruchomości. W dniu [...] kwietnia 2017. K. G. i T. R. wystąpili z wnioskiem o zwrot wskazanych nieruchomości. Starosta B. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], działając w oparciu o art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz.121 ze zm., dalej "u.g.n.") w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych: (-) uznał, że wywłaszczona nieruchomość położona w B. przy ul. [...], oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu 11 - [...], nr geod. [...] o powierzchni 0,0211 ha, stanowiąca własność Gminy B., stała się zbędne na cel wywłaszczenia; (-) uznał, że część wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu 11 - [...], oznaczonej nr geod. [...] o powierzchni 0,0282 ha (zgodnie z projektem podziału działki nr [...] o powierzchni 0,0306 ha), stanowiącej własność Miasta B., stała się zbędna na cel wywłaszczenia; (-) zwrócił na rzecz K. G. oraz T. R. po ½ udziału nieruchomość położoną w B. przy ul. [...], oznaczoną nr geod. [...] i nr geod. [...], stanowiącą własność Gminy B. i Miasta B.; (-) ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] oraz [...] i zobowiązał K. G. oraz T. R. do jego zwrotu na rzecz Gminy B. oraz Miasta B.. W uzasadnieniu decyzji Starosta w pierwszej kolejności wyjaśnił, że nieruchomość oznaczona uprzednio numerem geodezyjnym [...] o pow. 0,0750 ha, położona w B. przy ul. [...], uległa podziałowi na działki oznaczone nr geod.: [...], a obecnie przedmiotowe nieruchomości wchodzą w skład działek oznaczonych nr geod. [...] o pow. 0,0306 ha, położonej w B., stanowiącej własność Miasta B. oraz nr geod. [...] o pow. 0,0211 ha, położonej w B., stanowiącej własność Gminy B.. Organ I instancji wskazał też, że z kopii fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Wojewody B. z dnia [...] lutego 1974 r., że w dniu wywłaszczenia, tj. [...] marca 1975 r., przedmiotowe nieruchomości położone były na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1 Ali 2 ZP przeznaczonym pod kontynuację urządzenia zespołu zieleni parkowej z obiektami z zakresu wypoczynku i kultury/ amfiteatr, teatr lalek, hala sportowa, skansen, ulica [...], likwidacja istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Przy czym powołując się na operaty szacunkowe, sporządzone na potrzeby postępowania dotyczącego wykupu działek oznaczonych nr geod. [...], prowadzonych pod sygn. [...] Starosta ustalił, że przedmiotowe nieruchomości były przewidziane do nabycia na cele inwestycyjne - pod budowę ulicy [...]. Uwzględniając z kolei zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci: kopii map, dokumentacji fotograficznej sporządzonej na gruncie nieruchomości oraz dokumentacji uzyskanej od Prezydenta Miasta B., organ I instancji doszedł do wniosku, że cel wywłaszczenia tj. budowa drogi, na działce oznaczonej nr geod. [...] nie został w ogóle zrealizowany, natomiast na działce oznaczonej nr geod. [...] jedynie częściowo została urządzona droga publiczna. Powyższe organ potwierdził podczas oględzin, które wykazały, że działki [...] są położone bezpośrednio obok siebie, ich obszar jest niezabudowany, porośnięty trawą i dwoma dużymi drzewami, a w części działki [...] przebiega chodnik ułożony z betonowych płyt chodnikowych. Organ zwrócił dodatkowo uwagę, że obecnie na obszarze nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli [...] w B. (rejon ul. [...]) - etap I zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta B. Nr XXVI/417/16 z dnia 24 października 2016r. (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego poz. 4259 z dnia 17 listopada 2016r.). Obszar całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przeznaczony jest pod zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną (symbol 1.2U, MW), natomiast obszar nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w przeważającej części przeznaczony jest pod zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną (symbol 1.2U, MW) poza częścią, gdzie umiejscowiona jest infrastruktura związana z ciągiem pieszym posadowionym od ulicy [...]. Dokonując analizy załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały organ ustalił też, że teren nieruchomości oznaczonej nr [...] w części w jakiej znajduje się na niej wchodzi w pas drogi powiatowej, a pozostała jej część znajduje się poza lokalizacją pasa drogowego. Podsumowując Starosta B. stwierdził, iż w stosunku do działki oznaczonej nr geod. [...] występują przesłanki do zwrotu, albowiem jest to nieruchomość niezagospodarowana i porośniętą dziką trawą. W ewidencji gruntów i budynków posiada użytek B - tereny mieszkaniowe, ale nigdy nie została zajęta pod drogę, ani infrastrukturę z nią związaną, co oznacza, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W stosunku natomiast do nieruchomości oznaczonej nr geod. [...], organ stwierdził, że tylko w niewielkiej części od ulicy [...] jest ona zagospodarowana pod infrastrukturę drogową w postaci ciągu pieszego - chodnika, a zatem stanowi część drogi publicznej, jednakże w pozostałej, większej części, jest niezagospodarowana, pozostaje nieużytkowana i jest porośnięta dziką trawą. Na tej podstawie Starosta przyjął, że ta część nieruchomości, w dniu orzekania o zwrocie, nie jest zajęta pod drogę, ani infrastrukturę z nią związaną i nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a cel wywłaszczenia - budowa ulicy [...], nie został na niej zrealizowany, a tym samym przesłanka z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnosząca się do zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, została spełniona. W związku zaś z koniecznością wydzielenia z działki nr [...] części nieruchomości przeznaczonej do zwrotu na rzecz osób uprawnionych, sporządzono projekt podziału tejże nieruchomości na działki o nr [...]stanowiącą część drogi publicznej oraz działkę o nr [...] przeznaczoną do zwrotu. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent Miasta B., zarzucając jej naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a., poprzez zaniechanie podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie Prezydenta cel wywłaszczenia został zrealizowany albowiem zgodnie z obowiązującym na dzień nabycia przedmiotowej nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. przedmiotowa nieruchomość, która została nabyta aktem notarialnym (rep. [...] z [...] marca 1975r.) usytuowana była na obszarze przeznaczonym pod kontynuację urządzenia zieleni parkowej z obiektami z zakresu wypoczynku i kultury, amfiteatr, teatr lalek, hale sportową, skansen, ulicę [...] oraz likwidację istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Jeżeli zatem cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólnikowy organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. Przy czym, że jeżeli cel wywłaszczenia został w przeszłości zrealizowany, zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest obecnie niemożliwy. Prezydent Miasta wskazał dodatkowo, że na działce o nr [...] znajdują się elementy drogowe oraz sieci infrastruktury technicznej, co jest dowodem na zrealizowanie części inwestycji obejmującej między innymi budowę ulicy, i co potwierdza, że cel wywłaszczenia na tej działce został zrealizowany. W ocenie Odwołującego się nie może dojść do zwrotu wywłaszczanej nieruchomości, nawet w przypadku wypełnienia przesłanej z art. 137 u.g.n., jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości zrealizowano inwestycję polegającą na budowie drogi publicznej. Wojewoda . po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy identycznie jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz przeprowadził tożsamą ocenę prawną sprawy formułując wnioski końcowe o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej i wystąpieniu przesłanek do zwrotu nieruchomości oznaczonych obecnie w operacie ewidencji gruntów i budynków nr geod. [...] i [...]. Organ odwoławczy podzielił jednocześnie stanowisko Skarżącego, że w związku z tym, iż cel wywłaszczenia nie został precyzyjnie określony w akcie notarialnym z dnia [...] marca 1975r., a jego ustalenie miało kluczowe znaczenie, zaprzeczył natomiast jakoby tym celem w przedmiotowej sprawie była likwidacja istniejącej zabudowy jednorodzinnej, o której mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1974 roku. Zdaniem Wojewody miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być pomocny przy ustaleniu celu wywłaszczenia przy braku jego określenia w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, ale cel wywłaszczenia w postaci zlikwidowania zabudowy i pozostawienia niezagospodarowanego terenu nie jest takim celem. Likwidacja istniejącej zabudowy może być co najwyżej pierwszym etapem do zrealizowania określonego celu publicznego. Uwzględniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ stwierdził, że teren na którym znajdują się obecnie działki o nr [...] i [...] miał być przeznaczony pod wybudowanie obiektów z zakresu wypoczynku, ulicy [...] i zespołu zieleni parkowej. Dopiero zatem wybudowanie takiej infrastruktury dałoby podstawę do wysunięcia tezy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Tymczasem na działkach oznaczonych obecnie nr [...] i nr [...] brak jest tego typu infrastruktury, a na działce o nr [...] znajduje się jedynie fragment chodnika, a pozostała część nieruchomości pozostaje niezagospodarowana. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia za niezasadny organ uznał też zarzut Prezydenta, że organ I instancji skoncentrował się jedynie na fragmencie nabytej nieruchomości, tymczasem skoro na działce o nr [...] znajdują się elementy drogowe to uznać należy, że infrastruktura wybudowana na działce o nr [...] jest częścią zrealizowanej inwestycji obejmującej między innymi budowę ulicy. Powołując się na materiał dowodowy w postaci wizji lokalnej, zdjęć fotograficznych, a także przedstawionej przez Miasto B. dokumentacji Wojewoda podkreślił, iż nie jest sporne, że na działce o nr [...] nie został zrealizowany cel w postaci wybudowania drogi, albowiem działka ta jest niezagospodarowana i porośnięta dziką trawą. Ponadto Skarżący się nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o wcześniejszym wykorzystaniu przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. W odniesieniu zaś do działki o nr [...] organ zaprzeczył jakoby miała ona pełnić funkcję komunikacyjną w całości, wskazując, że jedynie na części tej działki została zrealizowana infrastruktura drogowa w postaci ciągu pieszego - chodnika. Pozostała część zgodnie z ustaleniami organu I instancji jest niezagospodarowaną, pozbawiona jakichkolwiek budowli wskazujących, że nieruchomość jest wykorzystywana na cele drogowe i stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wojewoda zwrócił też uwagę, że zgodnie z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego obszar nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [...] i nr [...] przeznaczony jest po zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną, poza częścią, gdzie umiejscowiona jest infrastruktura związana z ciągiem pieszym. Konkludując organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy, zaś zgromadzone w sprawie dowody są wystarczające do oceny stanu faktycznego w sprawie. Inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia nie została na zwracanej części nieruchomości zrealizowana, a więc poprzedni właściciele mogą skutecznie dochodzić zwrotu tejże nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła Gmina B. oraz Miasto B. zarzucając jej naruszenie: - art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia; - art. 136 ust. 1 i 2 oraz 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż część nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w akcie nabycia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postepowania albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący w większości powielili argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji I-instancyjnej podkreślając, że w przedmiotowej sprawie uzasadnione wątpliwości budzą nie tylko ustalenia poczynione w toku prowadzonego postępowania, ale i interpretacja zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem skarżącej skoro w treści aktu notarialnego nie wskazano precyzyjnie celu wywłaszczenia to organy winne wystąpić do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., celem pozyskania materiału dowodowego w postaci zdjęć lotniczych obszaru obejmującego przedmiotowe nieruchomości. Dowody te, w ocenie Skarżącej, mogłoby wskazać jednoznacznie na zrealizowanie na przedmiotowej nieruchomości gruntowej od [...] marca 1975 r. celu wywłaszczenia polegającego na zagospodarowaniu terenu objętego postępowaniem zwrotowym zgodnie z założeniami przyjętymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody B. z dnia [...] lutego 1974 r. W ocenie Gminy i Miasta B. organ I instancji w sposób nieuzasadniony stwierdził też brak konieczności odnalezienia, powołania i przesłuchania świadków, którzy mogą wnieść do sprawy istotne informacje dotyczące okoliczności określenia celu wywłaszczenia i jego realizacji. Inną istotną okolicznością pominiętą przez organy, było zdaniem Skarżącej, wynikające z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego zarządzeniem Wojewody B. z [...] lutego 1974 r., przeznaczenie obszaru wywłaszczonej nieruchomości, m. in. pod likwidację istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Jako istotny dowód w sprawie pominięty przez organy, a wymagający zbadania, Skarżący wskazał też sporządzony w 1995 roku przez Przedsiębiorstwo Projektowania i Realizacji Inwestycji Komunalnych w B., projekt zagospodarowania terenu w rejonie ulicy [...]. Zgodnie z załącznikiem graficznym ww. opracowania, m. in. przez nieruchomość gruntową położoną w B, oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] numerem [...] o pow. 0,0306 ha, zaprojektowany został przebieg kabla elektrycznego oraz kanalizacji telefonicznej. W ocenie Skarżącego znajdujące się na działce o nr [...] elementy drogowe, chodnik, pas zieleni oraz sieci wspomnianej infrastruktury technicznej, są częścią zrealizowanej inwestycji obejmującej m.in. budowę ulicy i świadczą, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Zaskarżoną decyzją Wojewoda P. podzielił stanowisko Starosty B., zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., iż uzasadniony jest zwrot na rzecz Skarżących części wywłaszczonych nieruchomości gruntowych położonych w B., stanowiących własność Miasta oraz Gminy B., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami [...] oraz [...]. Na potrzeby zwrotu nieruchomości z działki nr [...] wydzielona została działka nr [...]. Wniosek K. G. i T. R. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 121, dalej: "u.g.n."). Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak stanowi zaś przepis art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Z przytoczonych przepisów wynika, że kapitalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości ma ustalenie celu wywłaszczenia. Dodatkowo w myśl art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy (Zwrot wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, m.in. na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Własność nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] oraz wydzielonej na potrzeby zwrotu działki o numerze [...] stanowiącej część nieruchomości o nr geod. [...], została przeniesiona przez na rzecz Skarbu Państwa (obecnie własność Miasta i Gminy B.) aktem notarialnym z dnia [...] marca 1975r. (rep. [...]) na podstawie omówionego wyżej art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Bezsporna jest zatem możliwość orzekania o zwrocie wywłaszczonej na tej podstawie nieruchomości w oparciu o przepisy art. 136 i 137 u.g.n. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1911/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przechodząc natomiast do oceny ziszczenia się materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, którą stosownie do treści art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, wskazać należy, że organ administracji zobowiązany jest do ustalenia, czy przesłanka ta zaistniała na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności będzie zatem w pierwszym rzędzie ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie konfrontując tak ustalony właściwy cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym w jakim ona się znajduje będzie dopiero można dokonać rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria, czy nieruchomość stała się dla niego zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie jest i nie był realizowany, przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować bardzo ściśle stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży). Sąd orzekający w niniejszym składzie podtrzymuje przy tym prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, CBOSA). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest natomiast rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie cel, na jaki dokonano wywłaszczenia wnioskowanych do zwrotu nieruchomości, nie został określony precyzyjnie. I na tym właśnie tle zarysowała się oś sporu, przy czym skarżący stoją na stanowisku, że cel został zrealizowany w całości, gdyż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. celem była m.in. likwidacja istniejącej zabudowy jednorodzinnej i ta została zlikwidowana, a na działce o nr [...] znajduję się infrastruktura techniczna, która jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania inwestycji drogowej, stad też nie może być mowy, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Organy twierdzą natomiast, że inwestycja drogowa zajmuje tylko część wywłaszczonej nieruchomości, a to oznacza, że na pozostałej jej części, tj. na działkach o nr [...] oraz [...] nie zrealizowano zakładanego celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu, ustalenia organów orzekających w zakresie zwrotu przedmiotowych działek są prawidłowe i zgodne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W omawianym zakresie dokonały one prawidłowej interpretacji przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wypełniły, wbrew zarzutom skargi, obowiązek nałożony z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. tj. zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz oceniły istotne z punktu widzenia niniejszego postępowania okoliczności w oparciu o całokształt kompletnego materiału dowodowego. Analiza treści umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1975r. Rep. [...] nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że cel wywłaszczenia w ogóle nie został w niej wskazany. Z operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby nabycia nieruchomości położnej w B., przy ul. [...] i dołączonego do ww. aktu notarialnego wynika natomiast wprost, że nieruchomość jest przewidziana do nabywana (wywłaszczenia) na cele inwestycyjne (pod ulicę) dla potrzeb Urzędu Miejskiego w B. Tożsamy cel został wymieniony w dołączonym do akt administracyjnych miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Wojewody B. z dnia [...] lutego 1974r., z której wynika, że teren na którym obecnie znajdują się działki nr [...] i nr [...] został oznaczony na rysunku planu symbolem 1AII 2 ZP i określony jako teren, na którym ma być kontynuowane urządzenie zespołu zieleni parkowej z obiektami z zakresu wypoczynku i kultury, (amfiteatr, teatr lalek, hala sportowa, skansen), budowa ulicy [...] oraz likwidacja zabudowy jednorodzinnej. W kontrolowanym postępowaniu na podstawie wyników wizji terenu, przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2017r. ustalono, że działki nr [...] i nr [...] położone są bezpośrednio obok siebie, teren tych działek jest niezabudowany, porośnięty trawą i dwoma dużymi drzewami, a na części działki nr [...] przebiega chodnik ułożony z betonowych płyt. Ustalenia te są bezsporne, stąd też organ I instancji zasadnie wydzielił teren infrastruktury drogowej w postaci chodnika z działki oznaczonej nr [...], a pozostałą część pozbawioną jakichkolwiek budowli drogowych wydzielił jako działkę nr [...] i wraz z działką o nr [...] przeznaczył do zwrotu. Co prawda skarżący kontestują ustalenie zbędności działki o nr [...] na cel wywłaszczenia, wskazując, że celem wywłaszczenia była likwidacja zabudowy jednorodzinnej, a ta została zrealizowana, jednakże jak słusznie zauważył organ II instancji, likwidacja istniejącej zabudowy jednorodzinnej, a tym samym pozostawienie niezagospodarowanego terenu nie może być sama w sobie celem wywłaszczenia. Likwidacja istniejącej zabudowy może być co najwyżej pierwszym etapem do zrealizowania określonego celu publicznego, jakim w niniejszym postępowaniu wywłaszczeniowym była budowa ulicy [...], ewentualnie wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - obiektów z zakresu wypoczynku lub zespołu zieleni parkowej. Dopiero wybudowanie takiej infrastruktury dałoby podstawę do wysunięcia tezy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Tymczasem, jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, w szczególności oględzin przedmiotowych działek, potwierdzonych dokumentacją zdjęciową (k.54-58 akt administracyjnych) obecnie na działkach oznaczonych nr geod. nr [...] i nr [...] nie ma najmniejszych śladów tego typu infrastruktury drogowej. Nie ma również dowodów, że takie zagospodarowanie było tam kiedykolwiek. Również skarżący nie przedstawili żadnych dowodów świadczących o wcześniejszym wykorzystaniu przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Jak wynika z powyższego teren powyższych działek, poza częścią, na której znajduje się infrastruktura drogowa w postaci chodnika (wydzielonego jako działka o nr [...]), jest niezagospodarowany i porośnięty dziką trawą, co oznacza, że cel wywłaszczenia nie został tam w żaden sposób zrealizowany, tym samym możliwe jest orzeczenie zwrotu tejże nieruchomości. Skarżąca Gmina wskazuje wprawdzie, iż nie może dojść do zwrotu nieruchomości, nawet w przypadku wypełnienia przesłanek zbędności w rozumieniu art. 137 u.g.n., jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości zrealizowano inwestycję polegająca na budowie drogi publicznej, tym niemniej twierdzenie to nieuzasadnione. W ocenie Sądu wybudowanie drogi publicznej (lub części infrastruktury drogowej z jaką mamy do czynienie w przedmiotowej sprawie) na części nieruchomości nie może pozbawiać poprzednich właścicieli prawa do zwrotu nie wykorzystanej części wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywalczenia. Jak wyżej wskazano byłoby to sprzeczne z art. 137 ust. 2 u.g.n.. Zasady obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie można zawężać jedynie do przypadków, gdy cała nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny wskazany w decyzji o wywłaszczeniu (wyrok WSA z 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II Sa/Bk 298/08). Istotne jest ustalenie, czy na gruncie znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą (wyrok WSA z 7 września 2015 r. sygn. akt II Sa/kr 550/15, wyrok WSA z 8 maja 2014 r. sygn. akt III Sa/gd 227/14, wszystkie dostępne w CBOSA). Trudno zatem uznać, że obszar porośnięty dziką trawą, na którym brak jest jakichkolwiek urządzeń infrastruktury drogowej był częścią drogi. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje podniesiona przez pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu [...] maja 2019r. okoliczność, iż na terenie wnioskowanych do zwrotu działek znajduje się infrastruktura w postaci kabla elektrycznego oraz kanalizacji telefonicznej. Powyższe urządzenia, jeżeli nawet zostały faktycznie wybudowane na działkach o nr [...] i [...] (co jest jednak okolicznością w przedmiotowej sprawie wysoce niepewną) pozostają bez związku z celem wywłaszczenia jakim jest budowa drogi. Tym samym wybudowanie podziemnej infrastruktury technicznej nie spełnia wymagań wynikających z celu, na jaki sporna nieruchomość została wywłaszczona, i wbrew oczekiwaniu skarżących, nie jest przeszkodą do orzeczenia jej zwrotu. Za całkowicie bezpodstawny Sąd uznał również zarzut skargi, iż organy nie przeprowadziły dowodu ze zdjęć archiwalnych celem ustalenia, iż powyższe działki były zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że istniejące przed wywłaszczeniem budowle na tej nieruchomości zostały zlikwidowane, a po drugie inne okoliczności, którym miałby taki dowód służyć nie zostały przez stronę skarżącą sprecyzowane. Skarżąca Gmina w żaden sposób nie uprawdopodobniła by na spornym gruncie po jego wywłaszczeniu, zostały wybudowane jakieś obiekty z zakresu wypoczynku, czy też kultury. Skoro zatem na wnioskowanym do zwrotu - terenie brak jest najmniejszych nawet śladów jakiejkolwiek zabudowy, to zdjęcia pokazałyby jedynie teren niezabudowany. Jako bezpodstawny należy też ocenić zarzut zaniechanie przez organ odnalezienia, powołania i przesłuchania świadków, którzy mogli by wnieść do sprawy istotne informacje, skoro sam Skarżący nie zawnioskował o przeprowadzenie takiego dowodu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy, dochodząc do wniosku, że nieruchomość oznaczona jako działki o nr [...] i [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia. O zbędności powyższych nieruchomości, świadczy dodatkowo fakt, iż sam Prezydent Miasta B. w piśmie z dnia [...] marca 2016r. zawiadomił poprzednich właścicieli nieruchomości: K. G. oraz T. R. o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż na który nastąpiło wywłaszczenie. Jako niezasadny należy więc uznać zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, organy zebrały wystarczający do rozstrzygnięcia materiał dowodowy i wyjaśniły należycie stan faktyczny sprawy. Także uzasadnienia rozstrzygnięć organów zawierają wszystkie wymagane prawem elementy. Okoliczność zaś większego skupienia się przez organy na części wywłaszczonej nieruchomości obejmującej działki podlegające zwrotowi niż na pozostałej wywłaszczonej części tej nieruchomości, wynikała z przedmiotu orzekania. Zdaniem Sądu, jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 137 u.g.n. polegający na tym, że skoro wywłaszczenie całej nieruchomości nastąpiło pod budowę drogi, ale inwestycja ta została zrealizowana tylko na jej części, to warunek określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. musi odnosić się do całości nieruchomości, a nie jej części. O tym, że możliwe jest domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości co do jej części, co do której służył tytuł prawnorzeczowy, której było się współwłaścicielem, przesądzono już m.in. w wyroku NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2360/14, czy też w wyroku z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt I OSK 3071/14 (CBOSA). Najistotniejszą kwestią w omawianej materii jest w ocenie Sądu to, że jeżeli cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP odzyskują swoją moc ochronną, a pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2625/16, CBOSA). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Strona skarżąca nijak nie wykazuje, jaki jest związek przedmiotowych działek z ich wywłaszczeniem na budowę drogi. Działki te, co jest niesporne, są obecnie całkowicie porośnięte trawą i niewykorzystywane. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Skład orzekający nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.