I SA/Wa 432/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. ze sprzeciwu D. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala sprzeciw. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. K. od wydanej w przedmiocie reformy rolnej decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] - uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w jej punktach nr I i nr II orzekł, że opisane w niej części nieruchomości położonej w B. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.), zwanego dalej dekretem. Natomiast w punkcie nr III decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] orzekł, że nieruchomość o powierzchni [...] ha stanowiąca dawne parcele nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zapisane w zamkniętej księdze wieczystej B. ok. [...] oraz nieruchomość o powierzchni [...] ha, stanowiąca parcelę nr [...] zapisaną w dawnej księdze wieczystej B. k. [...], obecnie odpowiadających im części działek: nr [...] i nr [...] zapisanych w KW nr [...], pokryte drogami, rowami i nieużytkami, podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] uzupełnił swoją decyzję z dnia [...].04.2013 r. w zakresie jej punktu II. Pismem z dnia 15 marca 2013 r. D. K. wniosła odwołanie od punktu III decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. podnosząc przy tym, że wskazane przez nią nieruchomości tj. rowy, cieki wodne, nieużytki i drogi nie stanowiły użytków rolnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].04.2013 r., nr [...] w zakresie jej punktu III, w części parcel nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zapisanych w zamkniętej księdze wieczystej B. k. [...] i parceli nr [...] zapisanej w zamkniętej księdze wieczystej B. k. [...], w częściach na których znajdowały się zabudowania, rowy, drogi, cieki wodne, i nieużytki oraz całej parceli nr [...] zapisanej w zamkniętej księdze wieczystej B. k. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 04 listopada 2014 r" sygn. akt I SA/Wa 465/14 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 709/15 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 04 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 465/14. Rozpoznając ponownie sprawę Minister wskazał, że organ II instancji obowiązany jest ocenić zaskarżoną decyzję nie tylko w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w okolicznościach danej sprawy. Z analizy "Wyciągu z wykazu zmian gruntowych karta [...], [...], [...] i [...] B." wynika, że parcele wymienione w punkcie III decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawierają się m. in. w aktualnej działce ewidencyjnej nr [...] [...] oraz w części działki ewidencyjnej nr [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. Z działu II tej księgi wynika, że co najmniej od 2005 roku właścicielem tych działek jest Gmina [...], co prowadzi do wniosku, że powinna być ona stroną postępowania z wniosku D. K. również na etapie postępowania przed Wojewodą [...], jednak decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie została skierowana do tego podmiotu. Tym samym organ odwoławczy uznał, że jest to podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ponieważ wada taka stanowi naruszenie, którego organ odwoławczy nie może konwalidować nie naruszając zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto Minister podniósł, że Wojewoda [...] wskazał w punkcie III decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r" że powierzchnia dawnych parcel nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] wynosi [...] ha, jednakże z "Wyciągu z wykazu zmian gruntowych karta [...], [...], [...] i [...] B." wynika, że suma powierzchni tych parcel wynosi [...] ha. W celu wyeliminowania wątpliwości co do przedmiotu rozstrzygnięcia zasadnym wydaje się, aby Wojewoda [...] rozważył wystąpienie do wnioskodawczym o precyzyjne określenie przedmiotu jej żądania poprzez wskazanie dokładnego obszaru nieruchomości, z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju oraz o dołączenie do akt sprawy sporządzonej przez uprawnionego geodetę mapy z wyraźnymi granicami parcel naniesionych na wyraźne granice aktualnych działek ewidencyjnych. Zasadnym będzie również sporządzenie nowego wykazu zmian gruntowych dla całej nieruchomości będącej byłą współwłasnością F. F. i L. F., wpisanej w księgach wieczystych B., karta [...], [...], [...] i [...] o łącznym obszarze około siedemset czterdzieści morgów, co umożliwi weryfikację danych dotychczas zgromadzonych w aktach sprawy. Od decyzji tej D. K. wniosła sprzeciw podnosząc, że dostarczyła w 2016 r. do biura Wojewody [...] dokument sporządzony przez geodetę K. W. Tym samym zostało spełnione żądanie wskazania dokładnego przedmiotu wniosku. Podniosła również, ze przedmiotem rozpoznania w pkt III była tylko droga polna, której właścicielem była Agencja Nieruchomości Skarbu Państwa, a nie Gmina S. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał niezasadność złożonego sprzeciwu. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej ppsa). Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z nowo wprowadzonym art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżona decyzja wydana została właśnie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., miarodajnym w sprawie, ze względu na datę wszczęcie postępowania (a to w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017 r., poz. 935) stanowił, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Zgodnie zaś z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zaznaczenia zatem wymaga, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 138 §2 kpa ma miejsce w sytuacji nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie zatem przez organ odwoławczy tego rodzaju decyzji uwarunkowane jest łącznym spełnieniem dwóch przesłanek: naruszeniem przy wydawaniu przez organ pierwszej instancji decyzji przepisów procedury administracyjnej oraz stwierdzeniem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka sytuacja będzie zachodziła wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź uczynił to w sposób, który nie pozwala na zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy, lub ich rekonstrukcja w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odbyła się w oparciu o dowody, które nie mogą być uznane za miarodajne. Tego rodzaju braki postępowania wyjaśniającego nie mogą być bowiem sanowane w procedurze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy na zasadzie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Przedmiotem rozstrzygania przez organ pierwszej instancji było ustalenie czy część nieruchomości rolnej położonej w B. gm. S. podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13) dalej: "dekret PKWN". W ramach procedury przewidzianej w § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (...) (Dz.U.z 1945 r., Nr 10, poz. 151 ze zm.), uruchamianej wnioskiem byłego właściciela (jego spadkobierców), w której możliwe było ustalenie, że dana nieruchomość lub jej cześć nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, konieczne było m.in. poczynienie ustaleń stanu faktycznego dotyczącego areału, jak też rodzaju użytków ją tworzących jak również poczynienie ustaleń, które dawne parcele katastralne odpowiadają aktualnym działkom ewidencyjnym. Jest to punkt wyjścia do dalszych ustaleń dotyczących czy były to użytki wskazujące na charakter rolny, a jeśli nie to czy istniał związek o charakterze funkcjonalnym pomiędzy nimi a pozostałą rolniczą częścią majątku ziemskiego W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zabrakło właśnie podstawowych i pierwszoplanowych ustaleń przez organ I instancji dotyczących przedmiotu postępowania tj. jakie parcele katastralne (ewentualnie aktualne działki ewidencyjne lub ich części) były przedmiotem powyższej oceny w pkt III decyzji. To stanowisko wynika również z porównania nie zaskarżonych części decyzji tj. pkt I i II decyzji z zaskarżoną decyzją w pkt III. We wszystkich tych punktach orzekających zarówno o niepodpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej ( pkt I i II ) jak i o podpadaniu pod działanie dekretu pojawia się jako przedmiot orzekania część działki nr [...]. Zdaniem sądu kwestię przedmiotu orzekania należało w pierwszej kolejności precyzyjnie wyjaśnić, a tego organ I instancji nie uczynił. Zatem Wojewoda [...] wydając w takich uwarunkowaniach decyzję o podpadaniu części przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 pkt 1 lit. e dekretu PKWN , w sposób istotny naruszył reguły procedury administracyjnej opisane w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Te bowiem obligują go do podejmowania z urzędu i na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czego w rozpoznawanej sprawie, zabrakło. Wad postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez wojewodę nie mógł sanować organ odwoławczy, albowiem wykraczałoby to poza ramy dopuszczalnego uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W ramach uzupełnienia materiału dowodowego, koniecznym będzie pozyskanie dodatkowych dokumentów źródłowych w postaci archiwalnych map katastralnych (a przynajmniej podjęcie prób ich pozyskania), obrazujących lokalizację nieruchomości położonej w B. i nałożenie ich na mapy ewidencyjne obrazujące aktualne tereny działek objętych wnioskiem skarżącej, co z kolei będzie wymagało sporządzenia w tym względzie specjalistycznej opinii geodezyjnej. To wskazuje na znaczny zakres owego postępowania. Strony postępowania, muszą z kolei mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do pozyskanych w ten sposób dowodów i dokonania ich weryfikacji w toku kontroli instancyjnej, a więc zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej jak i drugiej instancji, co wynika z ustanowionej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Respektowanie zatem tej gwarancji procesowej, przy uwzględnieniu zakresu postępowania dowodowego, jakie winno być jeszcze przeprowadzone, prowadzić musiało do wydanie decyzji o treści determinowanej art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo zatem Minister, stosując się do tej regulacji uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd stanął natomiast na stanowisku, iż uchybieniem nie skutkującym koniecznością zastosowania decyzji kasacyjnej jest wadliwe, w ocenie organu odwoławczego, ustalenie kręgu stron postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję organu I instancji z powodu braku udziału w postępowaniu Gminy S., właściciela części działek objętych punktem III decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r. Organ odwoławczy nie wskazał podstawowego ustalenia a w szczególności jakie ma ono przełożenie, wpływ na wynik postępowania. W tym miejscu należy zauważyć, że podmiot, który bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu ma prawa do podnoszenia tej przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Należy podkreślić, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 K.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia. Reasumując, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie istotę sprawy administracyjnej (por. art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Te zaś jak już wykazano w sprawie, zostały spełnione. Na koniec sąd chciały podnieść jeszcze jedną kwestię, nie dostrzeżoną przez organy obu instancji. Z akt sprawy wynika, że w obiegu prawnym jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Ww. decyzja Wojewody orzekała, że nieruchomość ziemska o pow. [...] ha, położona w B., o oznaczeniu wieczysto- księgowym B. karty [...] podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 559/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną na tę decyzję. Z powyższego wynika, że majątek B. był już przedmiotem oceny czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na podstawie § 5 pkt 1 ww. rozporządzenia. Postępowanie wszczęte na wniosek D. K. z 21 grudnia 2008 r. ( uzupełnionym pismem z 13 marca 2009 r i z 25 listopada 2010 r.) prowadzone jest również w trybie § 5 pkt 1 ww. rozporządzenia i dotyczy nieruchomości ziemskiej położonej w B. Ustalenie przedmiotu postępowania ma zatem również znaczenie w kontekście zbadania, czy przedmiotowe postępowanie nie jest tożsame z postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2004 r. . Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.