II SA/Go 185/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 14 grudnia 2012 r., nr XXVI/210/2012 w sprawie statutu sołectwa [...] stwierdza nieważność § 9 ust. 1 zdanie drugie, § 15 ust. 2 pkt 2, rozdziału 3 (§ 23 do § 41) oraz § 50 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Uchwałą z 14 grudnia 2012 r., nr XXVI/210/2012 Rada Gminy , działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako u.s.g.), uchwaliła statut sołectwa [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym województwa z 2012 r. pod poz. 2872. Pismem z [...] lutego 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części obejmującej: § 9 ust. 1 zdanie 2, § 15 ust. 2 pkt 2 w zakresie w jakim przepis ten przyznaje kompetencje w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania zebraniu wiejskiemu, § 23, § 26 ust. 1, 2 i 3, § 29 ust. 1 i 4, § 30 ust. 2 i 3, § 31 ust. 1, § 32 ust. 4 oraz § 33 ust. 3 i 4, § 35 ust. 1, § 36 ust. 1, § 37 ust. 2 w zakresie w jakim odnoszą się do zebrania wiejskiego. Wskazanym jednostkom redakcyjnym uchwały Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: - § 9 ust. 1 zdanie 2, w którym przyjęto, że w skład rady sołeckiej wchodzi sołtys z urzędu jako jej przewodniczący – zarzucił istotne naruszenie art. 36 ust. 1 u.s.g.; - § 15 ust. 2 pkt 2 w zakresie w jakim przepis ten przyznaje kompetencje w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania zebraniu wiejskiemu, § 23, § 26 ust. 1, 2 i 3, § 29 ust. 1 i 4, § 30 ust. 2 i 3, § 31 ust. 1, § 32 ust. 4 oraz § 33 ust. 3 i 4, § 35 ust. 1, § 36 ust. 1, § 37 ust. 2 w zakresie w jakim odnoszą się do zebrania wiejskiego – zarzucił istotne naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie i podzielił w całości zawarte w niej zarzuty. Pismem procesowym z [...] kwietnia 2019 r. Prokurator Okręgowy poparł w całości skargę Prokuratora Rejonowego i wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 zdanie 2, § 15 ust. 2 pkt 2, Rozdziału 3 (od § 23 do § 41) oraz § 50 ust. 3 zaskarżonej uchwały jako naruszającego art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa jest o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Gminy z 14 grudnia 2012 r., nr XXVI/210/2012 w sprawie statutu sołectwa [...], podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 9 ust. 1 zdanie 2 zaskarżonej uchwały, w świetle którego w skład rady sołeckiej wchodzi sołtys z urzędu jako jej przewodniczący, w pierwszej kolejności należy wskazać że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zapisem tym ustawodawca dokonał wyraźnego podziału kompetencyjnego w jednostce pomocniczej gminy, według którego jej organami są zebranie wiejskie i sołtys, a rada sołecka jedynie wspomaga działalność sołtysa. Rada sołecka jest powoływana obligatoryjnie, nie jest jednak organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa. Jest ciałem o charakterze doradczym i opiniodawczym, utworzonym w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań. Następnie trzeba podkreślić, że skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut. Żaden przepis prawa nie dopuszcza możliwości łączenia funkcji sołtysa i przewodniczącego rady sołeckiej. Trzeba mieć przy tym na względzie, że z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady państwa prawa wynika, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała TK z dnia 10 maja 1994 r., sygn. W 7/94, OTK ZU 1994, poz. 23). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej jeden ze standardów państwa prawnego, treść przepisów kompetencyjnych nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej (por. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, OTK 2000 r., nr 5, poz. 141); (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 833/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako CBOSA). W konsekwencji za zasadny należało uznać powyższy zarzut skargi. Z kolei co do zarzutu skargi dotyczącego § 15 ust. 2 pkt 2 stanowiącego, że do wyłącznych kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwoływanie – należy wskazać, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją powołanego już art. 36 ust. 1 u.s.g. Gdyby ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowany zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. U.s.g. nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA w Opolu: z dnia 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09; z dnia 18 stycznia 2007 r., II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1429/16, CBOSA). Wobec tego zarzut Prokuratora w powyższym zakresie należało uznać za zasadny. Konsekwencją zaś uznania § 15 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały za istotnie naruszający prawo było stwierdzenie nieważności przepisów rozdziału 3 zaskarżonej uchwały, określających zasady wyboru i odwoływania sołtysa oraz rady sołeckiej i poszczególnych jej członków przez zebranie wiejskie. Zasadnie też zakwestionował Prokurator § 50 ust. 3 uchwały, stanowiący, iż w sprawach nieuregulowanych statutem mają zastosowanie przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz innych ustaw. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w sentencji wyroku.