IV SA/Wa 3333/18

Warszawa, 17 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 17 maja 2019 r. sprawy ze skargi T. S.A z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie inwestycji celu publicznego oddala skargę. IV SA/Wa 3333/18 UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] października 2018 r. po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z [...] września 2018 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" wraz z linią zasilającą na terenie obejmującym działki nr ew. [...] k.m. 2 obręb ew. [...], gmina [...]. Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. 3 września 2018 r. wpłynął do Oddziału w [...] wniosek Burmistrza [...] o uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" sieci [...] oraz linii zasilającej energią elektryczną na działkach nr ew. [...] k.m. 2 obręb ew. [...], gmina [...]. Teren obejmujący działki nr ew. [...] od strony południowej graniczy z pasem drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. [...]), wobec czego zachodzą przesłanki do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W złożonym projekcie decyzji w zakresie pozostającym w kompetencji GDDKiA wprowadzone zostały ustalenia o treści: - linia zabudowy: nieprzekraczalna w odległości nie mniejszej niż wysokość stacji bazowej od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (pkt 1), - obsługa komunikacyjna terenu inwestycji - zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - poprzez wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi niższej klasy technicznej. W przypadku gdy nie jest uzasadnione lub możliwe wykorzystanie drogi niższej klasy jak i również ustanowienie drogi koniecznej lub służebności przejazdu, obsługę komunikacyjną z drogi krajowej dopuszcza się wyjątkowo w miejscu, które nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz o parametrach dostosowanych do planowanego zagospodarowania, co wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania w trybie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych na wniosek właściciela (pkt 3, tiret 6, pkt 1). Postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...] organ uzgodnił przedłożony projekt decyzji u ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postanowienie to zaskarżyła spółka [...] S.A. z siedzibą w [...]. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił i uznał, co następuje. Przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi krajowej podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze krajowej będącej w zarządzie organu uzgadniającego. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1908/11 wyjaśnił, że "Wskazany przepis (chodzi o przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.) nie wymienia kryteriów rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia, stąd (...) przyjmuje się, iż wywodzić je należy z przepisów prawa materialnego, w tym regulacji określających właściwość organu. Stąd poza kwestiami skomunikowania działki (w myśl art. 35 ust. 3 u.d.p.) istotne znaczenie ma wykonywanie przez zarządcę drogi m.in. niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 wskazanej ustawy". Przedmiotem uzgodnienia była planowana przez inwestora budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] stanowiącej wieżę o wysokości 45 m oraz linii zasilającej energią elektryczną na działkach nr ew. [...] k.m. 2 obręb ew. [...], gmina [...]. Przy ocenie przesłanego projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oprócz kwestii skomunikowania działki Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad bierze pod uwagę także odległość planowanych obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi (w tym przypadku drogi krajowej [...]), którą zarządza. Przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. normuje minimalne odległości obiektów budowlanych w odniesieniu do krawędzi jezdni drogi publicznej, różnicując je w zależności od kategorii drogi i sposobu zagospodarowania terenu. Skoro zarządca drogi posiada kompetencje do uzgadniania projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego m.in. w zakresie odległości od zarządzanej drogi, (a przepis art. 43 ust. 1 Ip. 3a) ustawy o drogach publicznych wskazuje jedynie odległości minimalne, zdaniem organu zarządca drogi winien ocenić indywidualnie w każdej sprawie ostateczną wymaganą odległość uwzględniając uwarunkowania istotne dla konkretnego obiektu budowlanego. W analizowanym projekcie decyzji linia zabudowy w odniesieniu do drogi krajowej nr [...] ustalona została w odległości nie mniejszej niż wysokość stacji bazowej, która zgodnie z projektem decyzji ma wynieść 45 m. Tak ustalona odległość zabezpiecza pas drogowy [...] w przypadku wystąpienia potencjalnej katastrofy budowlanej jaką stanowiłoby przewrócenie się obiektu w kierunku pasa drogowego. Organ jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 960/10). Mając na uwadze występujące bardzo często w ostatnich latach na terenie Polski gwałtowne zjawiska atmosferyczne w szczególności silne wichury, organ uznał, iż planowana inwestycja może spowodować pogorszenie warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co z kolei stanowi podstawę i uprawnia organ do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zgodnie z art. 35 ust. 3 cyt. ustawy o drogach publicznych. Organ wyjaśnił, że nie dopatrzył się naruszeń wskazanych przez Stronę we wniosku z dnia 24 września 2018 r. Skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka zarzucając: 1) naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 roku, poz. 2222) poprzez bezpodstawne ograniczenie, iż stację bazową należy lokalizować od zewnętrznej krawędzi jezdni DK [...] w odległości nie mniejszej niż jej zakładana wysokość, czyli 45 m, podczas gdy uzgodnienie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno nastąpić, o ile odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni wynosi co najmniej 10 m, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej i brak należytego uzasadnienia dla odniesienia lokalizacji stacji bazowej w odległości nie mniejszej niż jej zakładana wysokość od zewnętrznej krawędzi jezdni DK [...]. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...] z dnia [...] września 2018 roku oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że bezpodstawne jest nałożenie obowiązku lokalizowania stacji w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni DK [...] nie mniejszej niż jej zakładana wysokość, ponieważ ograniczenie to nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "normuje minimalne odległości obiektów budowlanych w odniesieniu do krawędzi jezdni drogi publicznej, różnicując je w zależności od kategorii drogi i sposobu zagospodarowania terenu". Ustawodawca racjonalnie wskazał w przytoczonym artykule, jedynie minimalną odległość zabudowy, co oznacza, że dokonując zwiększenia tej odległości, organ winien uzasadnić swoje stanowisko. Skarżącej nie jest znany przypadek, aby doszło do katastrofy budowlanej i przewrócenia się tego rodzaju obiektu w szczególności w związku z gwałtownymi zjawiskami atmosferycznymi to jest silnymi wichurami, co uzasadniałoby zastrzeżenie co do 45 m odległości w odniesieniu do drogi krajowej nr [...]. Uzasadnienie powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.). Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W odniesieniu do organów administracji publicznej nie obowiązuje zasada, że mogą one podejmować każde działanie, które nie jest zabronione przez przepisy prawa. Działanie organu administracji zostanie zatem zakwalifikowane jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania (por. tezę drugą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1996 r., III SA 535/95, "Serwis Podatkowy" 1998, nr 11, s. 71). Skarżący występując o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazał, że planowane zamierzenie zostanie zrealizowane w odległości 12 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni DK [...]. Zdaniem skarżącego brak było podstaw prawnych do wydania zalecenia w piśmie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 kwietnia 2018 roku, które nie było udostępnione skarżącemu. Inwestor nie miał możliwości podniesienia, że nie jest możliwe spełnienie narzuconego wymogu, gdyż w odległości nie mniejszej niż zakładana wysokość inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni DK [...] znajdują się już inne obiekty. Kompetencje zarządcy drogi w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, reguluje ustawa o drogach publicznych oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze, w tym rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skarżąca spółka przywołała treść art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wskazała, że rozstrzygnięcie sprawy nie zostało umotywowane dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, co stanowi o naruszeniu art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2018 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z [...] września 2018 r. nie naruszają przepisów prawa. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego, którego wynikiem było zaskarżone postanowienie następuje na żądanie organu wydającego decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie tej decyzji jest możliwe po uzyskaniu m.in. uzgodnienia właściwego zarządcy drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Organ uzgadniający dokonuje analizy przedstawionego projektu decyzji w granicach swojej właściwości. Co istotne, uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody bądź jej odmowy w odniesieniu do konkretnej treści projektowanego rozstrzygnięcia, wynikającej z przedstawionego projektu decyzji i nie może dokonywać zmiany tych ustaleń. Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi, jest więc art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nie wskazuje jednak kryteriów jakimi powinien kierować się zarządca drogi przy wyrażaniu swojego stanowiska. Należy więc przyjąć, że szczegółowy zakres kompetencji tego organu wynika z przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisów wydanych na podstawie tej ustawy aktów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Według art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Jednak należy zauważyć, że stosownie do treści art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu ochrony dróg, w tym podejmowanie działań mających na celu niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Wskazane przepisy ustawy o drogach publicznych w powiązaniu z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią podstawę do wydania orzeczenia w niniejszej sprawie dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji planowanej inwestycji, tak w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego z terenu inwestycji, jak też lokalizacji zabudowy w określonej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni do której przylega teren inwestycji. Nie ulega wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze (w tym przypadku krajowej). Przyznana w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kompetencja organu uzgadniającego jest wyrazem zagwarantowania zarządcy drogi możliwości wykonywania zadań wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów, w tym określonego w art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obowiązku działania w interesie publicznym tj. ochrony dróg przed pogorszeniem warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie można zgodzić się zatem z zarzutem skarżącej spółki, że działanie organu nie wynikało z obowiązujących przepisów prawa, jak też, że wymóg uzgodnienia ze względu na treść art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych byłby uzasadniony jedynie wówczas, gdyby odległość planowanej inwestycji od krawędzi jezdni wynosiła co najmniej 10 m. Wynikająca z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasada niemożności sytuowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż wskazana w tym przepisie, doznaje ograniczeń przez wzgląd na wynikający z przepisów tej samej ustawy obowiązek zarządcy drogi zagwarantowania niepogorszonych warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarządca drogi jest więc upoważniony do oceny czy lokalizowanie obiektu tylko przy zachowaniu odległości minimalnej wynikającej z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie stworzy zagrożenia dla warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze. Wskazane w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odległości minimalne nie stanowią więc w każdej sytuacji przyzwolenia na realizację inwestycji w takiej odległości. Zarządca drogi w okolicznościach konkretnej sprawy zobowiązany jest do oceny możliwości wystąpienia zagrożenia dla zagwarantowania bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z planowaną inwestycją także z uwagi na jej odległość od krawędzi drogi. Organ prawidłowo ocenił, że ustalona w projekcie decyzji przedstawionym do uzgodnienia linia zabudowy w odległości 45 m od do drogi krajowej jest prawidłowa i zabezpiecza pas drogowy drogi krajowej [...] przed skutkami potencjalnej katastrofy budowlanej jaką stanowiłoby przewrócenie się projektowanego obiektu. Organ zauważył, że występujące nieprzewidywalne zjawiska pogodowe jak gwałtowne wichury mogłyby spowodować wystąpienie takiego zagrożenia. Organ przedstawił racjonalną argumentację jaką kierował się uzgadniając projekt decyzji lokalizacyjnej, w której zaplanowano taką właśnie bezpieczną odległość. Przypomnieć należy, że stanowisko organu uzgadniającego mogło dotyczyć wyłącznie konkretnej treści projektowanego rozstrzygnięcia, wynikającej z przedstawionego projektu decyzji, nie zaś wniosku inwestora, nawet jeśli znana była organowi uzgadniającemu różnica pomiędzy wnioskiem, a projektem decyzji lokalizacyjnej. Dla prawidłowości zaskarżonego postanowienia nie ma znaczenia, że organ uzgadniający w piśmie z 27 kwietnia 2018 r. uprzedził organ prowadzący postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji jakie mogą być akceptowalne warunki realizacji przedsięwzięcia z punktu widzenia zadań zarządcy drogi. To nie organ uzgadniający odpowiada za opracowanie projektu decyzji lokalizacyjnej i jej zgodność z wnioskiem inwestora, a także za niepoinformowanie wnioskodawcy o wyrażonym w piśmie stanowisku. To nie organ uzgadniający analizuje czy istnieje możliwość lokalizacji inwestycji na terenie wskazanym przez inwestora po przyjęciu warunków zaakceptowanych przez zarządcę drogi. Niesłuszny jest także zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, zebrał i ocenił materiał dowodowy przez pryzmat interesu społecznego wyrażonego w obowiązujących przepisach prawa. W sposób zasadny i obiektywny zarządca drogi jako organ zobowiązany do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych ocenił możliwość usytuowania planowanej inwestycji w odległości nie mniejszej niż wysokość stacji bazowej tj. 45 m. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 w zw. z art.119 pkt 3 P.p.s.a. oddalił skargę.