II SAB/Sz 23/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Rady Miejskiej w S. w przedmiocie przyjęcia uchwały postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu J. J. uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] złotych. J. J., reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie przyjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej, na podstawie art. 19c ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2018 r., poz. 450 ze zm.). Skarga wpłynęła do organu w dniu 6 marca 2019 r. (vide: prezentata organu, k. 2 akt sądowych). Wnoszący skargę wyjaśnił, że jest mieszkańcem Gminy S. i jest uprawniony do korzystania z instytucji inicjatywy lokalnej, uregulowanej w ww. ustawie. Po wpłynięciu takiego wniosku, podlegałby on ocenie w trybie i na podstawie szczegółowych kryteriów, które powinien określić organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący uważa, że poprzez zaniechanie podjęcia przedmiotowej uchwały, został naruszony jego interes prawny . Nieprzyjęcie takiej uchwały skutkuje brakiem regulacji dotyczących trybu rozpatrywania wniosków oraz kryteriów jego oceny, a to sprawia, że inicjatywa lokalna nie może być de facto realizowana w Gminie. W dniu 25 lutego 2019 r. skarżący uiścił wpis od skargi w kwocie [...]zł (k. 9 akt sądowych). Burmistrz Miasta i Gminy S. w odpowiedzi na skargę z dnia 12 marca 2019 r. wyjaśnił, że projekt uchwały, której podjęcia domaga się skarżący, był omawiany na komisjach, a potem był przedmiotem obrad VIII sesji Rady Miasta w dniu 27 listopada 2015 r., ale ze względu na zbyt skomplikowane kryteria oceny projekt został wycofany z porządku obrad. Projekt uchwały w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej jest wpisany w porządek obrad III sesji Rady Miasta, która ma się odbyć 19 marca 2019 r. W załączeniu organ przesłał uchwałę nr III/34/19 z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie zgłaszania projektów uchwał w ramach obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. W odpowiedzi na wezwanie sądowe, skarżący w piśmie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sprecyzował, że przedmiot skargi dotyczy bezczynności w przedmiocie przyjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Wskazał, że Rada Miejska w Stepnicy podjęła nakazaną prawem czynność, tj. uchwałę Nr III/52/19 z dnia 19 marca 2019 r., ale dopiero po otrzymaniu ww. skargi na bezczynność. Zdaniem skarżącego, nie ulega wątpliwości, że skarga na dzień jej wniesienia pozostawała zasadna. Wobec powyższego skarżący podtrzymał wniesioną skargę. Wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie wykonania czynności nakazanej prawem, tj. przyjęcia uchwały w ww. przedmiocie. Uważa, iż aktualność zachowuje wniosek procesowy o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w tym zakresie. Wniósł o umorzenie postępowania sądowego w przedmiocie zobowiązania organu do przyjęcia uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zakres przedmiotowy skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym regulowany jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontroli sądowej podlegają także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Z kolei art. 3 § 3 p.p.s.a., zawiera generalną formułę co do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, przy czym sądy stosują środki określone w tych ustawach. Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 3 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., jest art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) zwanej dalej "u.s.g.", przewidujący możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Powołany przepis zawiera odesłanie do art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle ww. regulacji skuteczne wniesienie skargi na bezczynność na postawie art. 101a ust. 1 u.s.g., jest możliwe, gdy: - dotyczy niepodjęcia uchwały lub zarządzenia ze sfery administracji publicznej nakazanych organowi prawem, - zaniechanie organu dotyczy nie tylko interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego, ale narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Uwzględnienie skargi na podstawie ww. przepisu wymaga też ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organu samorządu terytorialnego. Niedopuszczalna jest skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1501/11, opubl. w Lex nr 1151908). Skarżący zarzuca organowi bezczynność w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Jako podstawę obowiązku organu gminy do podjęcia takiej jak wyżej uchwały skarżący wskazał art. 19c ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2018 r., poz. 450). Zgodnie z tym przepisem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Szczegółowe kryteria oceny powinny uwzględniać przede wszystkim wkład pracy społecznej w realizację inicjatywy lokalnej. Nie budzi wątpliwości Sądu charakter aktu prawa miejscowego uchwały podjętej w ww. przedmiocie, dotyczącego działania gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W myśl bowiem art. 19b ust. 1 ww. ustawy, w ramach inicjatywy lokalnej mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego bezpośrednio, bądź za pośrednictwem organizacji pozarządowych, lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 mogą złożyć wniosek o realizację zadania publicznego do jednostki samorządu terytorialnego, na terenie której mają miejsce zamieszkania lub siedzibę, w zakresie: 1) działalności, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 13, obejmującej w szczególności budowę, rozbudowę lub remont dróg, kanalizacji i sieci wodociągowej, stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, a także budynków oraz obiektów małej architektury; 2) działalności, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3, 4, 5, 16 i 27; 3) edukacji, oświaty i wychowania, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 14; 4) działalności w sferze kultury fizycznej i turystyki, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 17 i 19; 5) ochrony przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 18; 6) porządku i bezpieczeństwa publicznego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 20; 7) rewitalizacji, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 32a. Precyzując interes prawny do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie podjęcia uchwały w oparciu o art. 19c ust. 1 ww. ustawy, skarżący wskazał na możliwość złożenia wniosku o realizację zadania publicznego do jednostki samorządu terytorialnego, na terenie której ma miejsce zamieszkania. Jednakże skarżący nie wskazał istnienia konkretnego wniosku, którego rozpatrzenie przez organ w ramach inicjatywy lokalnej, przy braku regulacji w postaci uchwały, może mieć wpływ na sytuację prawną skarżącego. Podnosząc prawo do korzystania z ww. instytucji inicjatywy lokalnej skarżący powołał się na potencjalny, bliżej niedookreślony związek pomiędzy własną sytuacją prawną a zaniechaniem wydania przedmiotowej uchwały. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być bezpośredni, konkretny, realny (a nie jedynie potencjalny) w dniu wniesienia skargi. W przeciwnym przypadku skarga podlega odrzuceniu. Na gruncie art. 101a ust. 1 u.s.g. sformułowanie, że interes prawny musi zostać naruszony, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a niepodejmowaniem przez organ czynności nakazanych prawem. Nie będzie w takiej sytuacji wystarczające powołanie się na stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarga w trybie ww. przepisów jest środkiem ochrony przed rzeczywistym naruszeniem interesu lub uprawnienia, a więc dającym się ustalić i zweryfikować. Powoływanie się przez skarżącego na mogącą mieć miejsce w przyszłości sprawę z wniosku o realizację zadania publicznego skierowaną do jednostki samorządu terytorialnego, uniemożliwia ponadto ustalenie, czy podnoszone skargą naruszenie prawa można wiązać z realizacją zadania mieszczącego się w zakresie spraw wymienionych w art. 19b ust. 1 ww. ustawy, mogących wymagać określenia w formie uchwały trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. może dotyczyć wyłącznie niewykonywania czynności nakazanych prawem, w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia stosownych aktów. Użyte w art. 101a ust. 1 u.s.g. sformułowanie "czynności nakazane prawem" zawiera w sobie element obligatoryjności, która ma miejsce tylko w przypadku, gdy określona czynność jest nakazana co do zakresu i co do czasu jej wykonania. Obowiązek wykonania czynności, o których wyżej mowa musi wynikać wprost z treści samego przepisu, poprzez sformułowanie wyrażające imperatyw, czyli nakaz niebudzący wątpliwości. Czas wykonania może być różnie określony np.: terminem wprost wskazanym, zaistnieniem zdarzenia, czynnością, nakazem bezzwłocznego działania, ale zawsze musi być możliwy do ustalenia wprost. W przypadku niesformułowania w przepisie prawa nakazu oraz terminu działania przez organ samorządu terytorialnego, nie można mówić o konieczności wykonania czynności nakazanej prawem w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g. Skarga taka jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1745/10; z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1239/10; z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1501/11; z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 4329/18, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący konsekwentnie podnosił, że przedmiot sprawy wiąże się z niepodjęciem uchwały w trybie art. 19c ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ma to również znaczenie przy ustaleniu czy skarżący posiada interes prawny we wniesieniu przedmiotowej skargi oraz czy jego interes w sprawie został naruszony. W ocenie Sądu, brzmienie ww. przepisu nie pozwala na formułowanie twierdzenia, że mamy do czynienia z obowiązkiem organu uchwałodawczego podjęcia czynności nakazanej prawem. Przepis ten nie zawiera bowiem wyrażenia, z którego można wywieść wprost obowiązek (imperatyw) podjęcia uchwały, ani też nie zawiera terminu wykonania takiego obowiązku. Podsumowując Sąd stwierdza, że przedmiotowa skarga okazała się niedopuszczalna, skoro skarżący nie wykazał legitymacji skargowej do kwestionowania bezczynności organu, poprzez wykazanie naruszenia interesu lub uprawnienia skarżącego wywołanego brakiem uchwały w ww. przedmiocie. Powoływanie się na potencjalną możliwość złożenia przez skarżącego wniosku o realizację zadania publicznego, nie pozwala ustalić, czy w sprawie rzeczywiście nastąpiło naruszenie prawa przez organ i miało związek z niemożliwością realizacji konkretnego zadania, z katalogu zadań wymienionych w art. 19b ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Ponadto, żądanie skarżącego dotyczy czynności, której obowiązek i termin podjęcia nie wynika wprost z przepisów prawa. Brak naruszenia interesu prawnego skarżącego jest więc w przedmiotowej sprawie oczywisty, wynika z treści samej skargi, nie wymagał dokonania żadnych dodatkowych ustaleń przez Sąd. Powołane okoliczności ujmowane łącznie oznaczają, że skarga jest niedopuszczalna. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I postanowienia, o odrzuceniu skargi. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł w pkt II postanowienia na mocy art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.