II OSK 2639/19

Dnia 13 listopada 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Ol 18/19 w sprawie ze skargi D. B. na bezczynność Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 21 maja 2019 r., sygnatura akt II SAB/Ol 18/19, wydanym na posiedzeniu niejawnym, oddalił skargę D. B. "na bezczynność Rady Miejskiej w [...] w podjęciu uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej". Skarżący w skardze, wniesionej 7 marca 2019 r., powołując się na art. 101a w zw. z art. 100 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył bezczynność Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Zarzucił naruszenie art. 19c ust. 1 zdaniem pierwsze ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej, przez jego niezastosowanie polegające na tym, że Rada Miejska w [...] nie podjęła uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. W ocenie skarżącego niepodjęcie wskazanej uchwały stanowi niewykonanie czynności nakazanej prawem w rozumieniu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. We wnioskach skargi skarżący zażądał stwierdzenia bezczynności Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie przyjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej oraz zobowiązania organu administracji do wykonania czynności nakazanej prawem, to jest przyjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Nadto skarżący zażądał zasądzenia od Rady Miejskiej w [...] na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w [...] w odpowiedzi na skargę m.in. wskazała, że [...] marca 2019 r. uchwaliła uchwałę w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. W związku z tym wniosła o oddalenie skargi z uwagi – jak to określono – na jej bezprzedmiotowość. Skarżący pismem z 12 kwietnia 2019 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, wniósł o stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się bezczynności w przedmiocie wykonania czynności nakazanej prawem, to jest przyjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej oraz o umorzenie postępowania sądowego w przedmiocie zobowiązania organu administracji do wykonania czynności nakazanej prawem, to jest przyjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga została wniesiona na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, w związku z czym zastosowanie ma art. 101 ust. 1 tej ustawy, czyli uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym, że organ gminy mimo ustawowego obowiązku nie podjął uchwały. Następnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone przez to, że Rada Miejska w [...] nie podjęła uchwały określającej tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Sąd pierwszej instancji przy tym stwierdził, że co do zasady w takiej sytuacji skarga powinna być odrzucona, jednakże wobec tego, że skarżący powołał się na swój interes prawny konieczne było jej merytoryczne rozpoznanie. Z tych względów Sąd pierwszej instancji skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie: - art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 19c ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie przez przyjęcie, że nieokreślenie przez radę gminy trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia każdego mieszkańca gminy oraz - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez oddalenie skargi, a nie jej odrzucenie. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W rozpoznawanej sprawie zachodzi nieważność postępowania, gdyż strony postępowania zostały pozbawione możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mimo że brak było ku temu podstaw prawnych. Przypadki, w których wojewódzki sąd administracyjny może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym zostały określone w art. 119 p.p.s.a. Żaden z tych przypadków nie zachodził w rozpoznawanej sprawie. W szczególności przedmiotem skargi nie była wymieniona w art. 119 pkt 4 p.p.s.a. bezczynność organu administracji. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w którym stanowi się, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, dotyczy bezczynności i przewlekłości postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Z kolei art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. odwołują się do art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. oraz do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powołanych przepisów wynika, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w innych przypadkach działania organów administracji poddanych kontroli sądów administracyjnych, np. podejmowania przez organy jednostek samorządu terytorialnego aktów o charakterze prawa miejscowego albo pozbawionych tego charakteru, ale będących z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tego rodzaju sprawach może być poddane kontroli sądów administracyjnych na podstawie przepisów szczególnych. Takim przepisem jest art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), w którym przewidziano możliwość wniesienia skargi m.in. wówczas, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem, a więc pozostaje bezczynny lub przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie, w której zgodnie z przepisami prawa jest zobowiązany wykonać określoną czynność. Nie jest to jednak przypadek bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, o których mowa w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności w art. 119 pkt 4 tej ustawy. Za przedstawionym sposobem wykładni prawa przemawia jeszcze argument celowościowy. Jak się wydaje ustawodawca zdecydował się na umożliwienie rozpoznania spraw ze skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie uproszczonym z uwagi na względnie nieskomplikowany charakter tego rodzaju spraw. Takiego charakteru nie mają jednak sprawy ze skarg wniesionych na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przede wszystkim dlatego, że w tych sprawach sąd administracyjny, jak wynika z art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. W związku z tym, jak się przyjmuje w orzecznictwie (np. wyrok NSA z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 789/14), w tego rodzaju sprawach udział biorą nie tylko skarżący oraz organ samorządu terytorialnego, ale także organ nadzoru nad działalnością gminną. Już ten fakt powoduje, że tego rodzaju sprawy nie mogą być rozpoznawane w trybie uproszczonym, a więc na posiedzeniu niejawnym. Uwzględniając powyższe NSA przyjął, że sprawa ze skargi na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w której zarzuca się, że rada gminy mimo ustawowego obowiązku nie podjęła uchwały, nie jest sprawą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w rozumieniu art. 119 pkt 4 p.p.s.a., co powoduje, że taka sprawa nie może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym polega na tym, że sąd administracyjny orzeka na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Taki sposób rozpoznania sprawy jest odstępstwem od zasady mówiącej, że rozpoznanie sprawy przed sądem, w tym przed sądem administracyjnym, jest jawne (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 10 p.p.s.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że rozpoznanie sprawy, wbrew przepisom prawa, na posiedzeniu niejawnym zamiast na rozprawie powoduje, że strony postępowania są pozbawione możności obrony swych praw (tak m.in. w wyroku NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3262/17 i w powołanych tam orzeczeniach Sądu Najwyższego). W związku z tym w takim przypadku zachodzi podstawa nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podstawy nieważności bierze pod rozwagę niezależnie od tego, czy zostały one powołane w podstawach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Z uwagi na charakter podstaw nieważności postępowania sprowadzający się do tego, że dotyczą one kardynalnych zasad postępowania, np. tak jak w rozpoznawanej sprawie zasady jawnego rozpoznania sprawy przez sąd wywodzonej z Konstytucji, powodujące je naruszenia przepisów prawa nie podlegają ocenie w zakresie wpływu na wynik sprawy. Poczynione zastrzeżenie ma w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie, gdyż Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć możliwość umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z podjęcia po wniesieniu skargi uchwały, której niepodjęcie było przyczyną wniesienia skargi, co jest możliwe poprzez wydanie postanowienia na posiedzeniu niejawnym (art. 161 § 2 p.p.s.a.). Rozwijając ostatnią myśl wskazać należy, że skoro bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skarżone na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to w tego rodzaju sprawie nie ma także zastosowania art. 149 p.p.s.a., z którego treści wywodzi się koncept, że w razie załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania brak jest podstaw do umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym. Niemniej, nie przesądzając, czy w rozpoznawanej sprawie postępowanie powinno być umorzone, czy też powinien być wydany wyrok po przeprowadzeniu postępowania z udziałem wszystkich stron postępowania, w tym także organu nadzoru nad działalnością gminną, NSA za istotne uznaje, że zaskarżony wyrok został wydany po przeprowadzeniu nieważnego postępowania, co uzasadnia jego uchylenie i ponowne rozpoznanie sprawy. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że zaskarżony wyrok powinien być uchylony, a sprawa ponownie rozpoznana w postępowaniu, w którym zostanie zapewniony udział wszystkich stron. Wystąpienie w sprawie podstawy nieważności postępowania powoduje, że Sąd drugiej instancji nie może odnieść się do przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Ocena zasadności podstaw kasacyjnych i idące za tym związanie Sądu pierwszej instancji dokonaną przez NSA wykładnią prawa (art. 190 p.p.s.a.) sprawiłaby, że ponowne rozpoznanie sprawy w celu przeprowadzenia postępowania niedotkniętego nieważnością byłoby nic nieznaczącą formalnością. Mając powyższe na uwadze NSA na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA uwzględnienie skargi kasacyjnej z uwagi na nieważność postępowania, której nie podniesiono w skardze kasacyjnej, jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem uprawniającym w myśl art. 207 § 2 p.p.s.a. do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wobec tego, że skarżący w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.